II SA/Sz 143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wydania zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę. W dniu 7 listopada 2013 r. L. O. wystąpił do Starosty G. z wnioskiem o niezwłoczne wydanie wnioskodawcy prawa jazdy, zatrzymanego w dniu 2 listopada 2013 r., w związku z przekroczeniem przez kierującego dopuszczalnej liczby 24 punktów karnych, za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), Starosta G. odmówił L. O. wydania zatrzymanego prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. organ wydał decyzję z dnia [...] r. o skierowaniu strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz wydał decyzję z tej samej daty o skierowaniu strony na badanie psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Organ potrzymał stanowisko co do zasadności wystawienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. wspominanego wniosku. Wskazał, że uprawomocniły się naruszenia, określone w orzeczeniach sądowych o sygn. akt II W 146/12 oraz II W 851/12. Organ zauważył, że strona nie poddawała w wątpliwość tych orzeczeń, a jedynie podnosiła, że przypisanie stronie punktów karnych powinno nastąpić w dniu ich uprawomocnienia (tj. odpowiednio z dniem 18 marca 2013 r. oraz 15 kwietnia 2013 r.) Postanowieniem wydanym w dniu [...] r., nr [...], Starosta G. odmówił L. O. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. L. O. złożył zażalenie na wskazane wyżej postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotowy wniosek organ odwoławczy uznał bowiem za przedwczesny, gdyż organ pierwszej instancji do chwili obecnej nie rozstrzygnął w sposób formalny wniosku strony z 3 grudnia 2013 r., który zakwalifikować należało jako wniosek o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Jak wskazało Kolegium, rzeczą organu pierwszej instancji pozostaje rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w trybie wskazanego wyżej przepisu (ewentualnie dopytanie strony o właściwą intencję), a następnie jego rozpatrzenie i skuteczne doręczenie postanowienia. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 listopada 2013 r., uwzględniając żądanie uzupełnienia decyzji przez stronę, Starosta G. odmówił wydania prawa jazdy zatrzymanego L. O. Organ zwrócił uwagę na złożenie przez stronę w dniu 7 listopada 2013 r. wniosku o wydanie prawa jazdy, zatrzymanego przez Komendanta Powiatowego Policji w G. w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ dodał, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania. Wskazał, że L. O. przedłożył orzeczenie psychologiczne z dnia [...] r. Organ uznał, że dopiero zdanie egzaminu państwowego, sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami z wynikiem pozytywnym, spowoduje ustanie przyczyny zatrzymania prawa jazdy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. O. podnosząc, że Starosta G. bezprawnie przetrzymuje jego dokument prawa jazdy. Po wniosku strony organ powinien bowiem wydać decyzję o zatrzymaniu tego dokumentu albo niezwłocznie zwrócić go stronie. Zdaniem wnioskodawcy, przez cały okres procedury odwoławczej, aż do prawomocnego jej rozstrzygnięcia, w postaci decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, strona ma pełne prawo do posiadania swego prawa jazdy i kierowania samochodem. Chybione było, według wnioskodawcy, powoływanie się przez organ na skierowanie z dnia 12 września 2013 r. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jako wymóg wydania prawa jazdy. Wnioskodawca zaznaczył ponadto, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu prawa jazdy w związku z wnioskiem strony z dnia 11 maja 2015 r. Zdaniem wnioskodawcy, organ w uzasadnieniu kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] r. dotyczącej podania z dnia 7 listopada 2013 r., a nie z dnia 11 maja 2015 r. w sposób nieuprawniony "miesza oba te postępowania". Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Starosty G. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż biorąc pod uwagę dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym ustalenia organu drugiej instancji wynikające z postanowienia z dnia [...] r., w dacie wydania niniejszej decyzji w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje organu pierwszej instancji, tj. z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r. – obie nieostateczne, wydane w wyniku rozpoznania wniosku strony z dnia 7 listopada 2013 r. o zwrot zatrzymanego stronie dokumentu prawa jazdy. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie mógł ponownie orzec w przedmiocie wniosku strony z dnia 7 listopada 2013 r. albowiem winien był w pierwszym rzędzie rozpoznać wniosek strony o uzupełnienie wcześniej wydanej decyzji w tym samym przedmiocie z dnia [...] r. Z tych przyczyn organ drugiej instancji uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] r. L. O. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie, a w konsekwencji uchylenie decyzji Starosty G. z dnia [...] r. Skarżący stwierdził, że podtrzymuje wszystkie tezy dotychczas przez niego podniesione. Według skarżącego, zamiast rozpoznać sprawę merytorycznie, Kolegium stosuje unik, być może po to, żeby doczekać orzeczenia w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w S. o sygn. akt II SA/Sz 801/15. Skarżący stwierdził, że w ten oczywisty sposób traci jedynie strona, gdyż organom obu instancji taka zwłoka (w sprawie zwrotu prawa jazdy) w niczym nie szkodzi. Skarżący oświadczył, że świadomie zrezygnował z odwołania od decyzji z dnia [...] r., żeby nie mnożyć i tak rozbudowanych wątków przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącego, wszystkie potrzebne dane do wydania decyzji przez Kolegium są w obszernych aktach sprawy i należy wydać decyzję, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r., L. O. przedłożył Sądowi pismo Starosty G. z dnia [...] r., z którego, zdaniem skarżącego, wynika, że organ bezprawnie przetrzymywał jego prawo jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium badania zgodności z prawem, doprowadziła do twierdzenia, że akt ten jest zgodny z prawem, a zatem skarga jest niezasadna. Decyzja ostateczna, została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę wyznaczoną i rozstrzygniętą w decyzji organu pierwszej instancji. Wyjątek od wskazanej reguły, wynika z art. 138 § 2 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje kasacyjne. W świetle powołanego przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną (uchylającą) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Ma to miejsce miedzy innymi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, w sposób którego nie będzie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest między stronami, że podaniem z dnia 7 listopada 2013 r. skarżący zwrócił się do Starosty G. o zwrot prawa jazdy zatrzymanego stronie w dniu [...] r. przez Policję, z powodu przekroczenia dopuszczalnej liczby 24 punktów karnych za naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił wydania skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy. Decyzję powyższą organ doręczył stronie, pouczając o przysługującym jej prawie wniesienia odwołania od tej decyzji. Jednakże w realiach niniejszej sprawy, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, należało uwzględnić, także niesporną między stronami, okoliczność skierowania przez skarżącego do organu pisma z daty wpływu 3 grudnia 2015 r., zawierającego żądanie podania przez organ podstawy prawnej wskazania samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu właściwego do rozpoznania odwołania strony o decyzji z dnia [...] r. Na wezwanie to organ pierwszej instancji odpowiedział w formie zwykłego pisma z dnia 5 grudnia 2013 r. informując stronę, że bieg terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji pozostaje bez zmian. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w postanowieniu z dnia [...] r. umarzającym postępowanie w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] r., w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek ten uznało za przedwczesny. Organ odwoławczy dostrzegł bowiem, że termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec, skoro organ I instancji nie rozpatrzył w prawem przewidzianej formie wniosku strony, który nosi cechy wniosku o uzupełnienie decyzji Starosty G. z dnia [...] r. Skoro w tak przedstawiającym się stanie faktycznym, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r., odmawiającą skarżącemu zwrotu prawa jazdy, wskazując w niej, że rozpoznał wniosek z dnia 7 listopada 2013 r., to zgodnie z prawem, organ odwoławczy uchylił wskazaną decyzję, gdyż organ pierwszej instancji nie dostrzegł faktu, że dokonał już rozpoznania tego samego wniosku, uprzednio wydaną decyzją z dnia [...] r. Z punktu widzenia społecznego i prawnego, nie jest pożądana sytuacja, w której możliwe jest funkcjonowanie dwóch decyzji wydanych przez ten sam organ, w stosunku do tego samego podmiotu, na podstawie tego samego wniosku. W ocenie Sądu, do takiej niedopuszczalnej sytuacji doprowadził organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] r. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazywał potrzebę rozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku strony o uzupełnienie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Powołany przepis umożliwia rektyfikację (usunięcie) wad nieistotnych decyzji. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). Zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Uwzględniając, że w sprawie została już wydana decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r., która weszła do obrotu prawnego i w nim pozostaje, skoro została doręczona stronie, niedopuszczalne było przystąpienie przez organ pierwszej instancji do ponownego badania tego samego wniosku. Organ winien zakończyć sprawę z wniosku strony o uzupełnienie decyzji, po to aby umożliwić stronie skorzystanie z prawa do zaskarżenia tej decyzji. Brak właściwego działania organu pierwszej instancji pozbawił stronę skutecznej możliwości dokonania weryfikacji stanowiska tego organu, w postępowaniu odwoławczym, w sprawie odmowy zwrotu prawa jazdy. Zdaniem Sądu, kolejna decyzja rozpoznająca ten sam wniosek, takiej możliwości otwierać nie mogła. Organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] r. doprowadził do stanu sprzecznego z założeniami całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Przyjmuje się bowiem domniemanie mocy obowiązującej decyzji (tożsamej przedmiotowoi podmiotowo) dopóki nie zostanie uchylona i zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie. Rozwiązaniu temu nie odpowiada sytuacja istnienia dwóch kolejno wydanych decyzji merytorycznie rozstrzygających zasadność tego samego wniosku strony. Organ odwoławczy dostrzegając powyższą sytuację prawidłowo uznał, że zachodziła przesłanka zastosowania decyzji kasacyjnej w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Brak było w takiej sytuacji, sugerowanej skargą, podstawy do merytorycznego rozpoznania odwołania strony od decyzji organu z dnia [...] r. Nie mogły być bowiem sanowane w tym postępowaniu odwoławczym, braki umożliwiające kontrolę uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] r. Zakończenie postępowania o uzupełnienie decyzji, zostało zainicjowane przez samą stronę i w świetle art. 111 § 2 k.p.a., było jedyną możliwą drogą do zweryfikowania rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji w związku z wnioskiem strony z dnia 7 listopada 2013 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Wobec powyższego, Sąd uznał, że organy odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz trafnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., eliminując z obrotu prawnego decyzję wadliwą organu pierwszej instancji. Skarga tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja administracyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter procesowy i merytorycznie nie kończy sprawy. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju decyzję nie może prowadzić do zajęcia przez sąd stanowiska zawierającego ocenę merytoryczną, skoro z przyczyn wyłożonych wyżej i uznanych za odpowiadające prawu, nie było takiej oceny w decyzji ostatecznej. Sądy administracyjne nie są bowiem powołane do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sądowa kontrola zgodności z prawem administracyjnej decyzji ostatecznej pod względem merytorycznym dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta pod względem merytorycznym przez organy administracyjne obu instancji. Dlatego w aktualnym stanie sprawy sąd nie miał podstaw prawnych do wypowiadania się co do zgodności z prawem stanowiska organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.