II SA/Sz 1435/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynikało, że ww. decyzją z dnia [...] r. organ I instancji cofnął zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym, zlokalizowanym w S. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [..], prowadzonym przez M. B. (obecnie W.) w związku z przedstawieniem fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży za 2015 rok. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w dniu [...] r. M. B. złożyła oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za rok 2015 w punkcie zlokalizowanym w sklepie przy ul. [...], w którym oświadczyła, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa wyniosła [...] zł, wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) wyniosła [...] zł, natomiast wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu wyniosła [...] zł. Z decyzji organu I instancji wynika dalej, że w dniach od [...] r. do [...] r. przeprowadzono kontrolę prawidłowości złożonego oświadczenia. W wyniku kontroli ustalono, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa wyniosła [...] zł, wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) wyniosła [...] zł, a wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu wyniosła [...] zł. W związku z powyższym różnica pomiędzy wartością sprzedaży ustaloną w wyniku kontroli, a wartością sprzedaży podaną w oświadczeniu złożonym przez M. W. wyniosła [...] zł dot. napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, [...] zł dot. napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu. Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta S. uznał, że bezspornym jest, iż M. W. podała dane o wartości sprzedaży napojów alkoholowych niezgodne ze stanem faktycznym. Strona nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego ten wynik, a tym samym dane wskazane w oświadczeniu były nieodpowiadające rzeczywistości, czyli fałszywe. Organ I instancji dodał, że to na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. Organy administracji nie mają obowiązku badać, czy podmiot działał umyślnie, bowiem przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawiera fałszywe dane. Od powyższej decyzji odwołała się M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniosła, że jest osobą niepełnosprawną, bardzo chorą. Jest jej bardzo ciężko, żyje w ciągłym stresie oraz w poczuciu zagrożenia własnej egzystencji i prowadzonej działalności. Do odwołania M. W. dołączyła pismo, skierowane do Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., w którym wskazała, że nie potrafi wyjaśnić jak to się stało, że inne obliczenia znalazły się w oświadczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. w wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] r. przytoczyło treść art. 11¹ ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), podkreślając, że z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że warunkiem cofnięcia zezwolenia jest podanie przez przedsiębiorcę w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych fałszywych danych dotyczących wartości sprzedaży poszczególnych napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że z protokołu kontroli prawidłowości złożonego oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2015 r. w sklepie zlokalizowanym w S. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...], prowadzonym przez M. W. z dnia [...] r. wynika, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa wyniosła [...] zł, wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) wyniosła [...] zł, wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu wyniosła [...] zł. Natomiast w oświadczeniu z dnia [...] r. M. W. podała, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa wyniosła [...] zł, wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) wyniosła [...] zł, wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu wyniosła [...] zł. Różnica zatem między ww. wartościami wynosi odpowiednio: [...] zł w odniesieniu do napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, [...] zł w odniesieniu do napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu, co miało wpływ na wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stanowi złamanie postanowień art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skutkujące w konsekwencji - zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 5 ww. ustawy - cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Odnosząc się do podniesionego przez stronę argumentu, że błąd został popełniony, gdyż bardzo się spieszyła, Kolegium wyjaśniło, że nie może on być uwzględniony z uwagi na brak podstawy prawnej. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z którymi strona występująca o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powinna się zapoznać jednoznacznie wskazują na obowiązki związane ze sprzedażą napojów alkoholowych i jej rozliczeniem. Decydując się na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, osoby takie powinny posiadać niezbędną wiedzę na temat zasad prowadzenia tej działalności. Wyrazem zachowania należytej staranności jest również obowiązek zgłoszenia zgodnego z prawdą oraz rzetelnego oświadczenia, o którym stanowi art. 11 ust. 5 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje kompetencji organom administracji publicznej do swobodnej oceny przepisów ustawy w zakresie naruszenia jej przez osobę obowiązaną do jej stosowania w związku z udzielonym zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem każde naruszenie przepisów ustawy, bez względu na przyczynę i zakres skutkuje konsekwencjami przewidzianymi w art. 18 ust. 10 pkt 5 tej ustawy. Tym samym decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest decyzją związaną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniosła M. W., uzupełnioną następnie pismem procesowym z dnia 10 maja 2017 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 11a ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji cofnięcie jej wszystkich zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że zaniżyła wartość sprzedaży napojów alkoholowych w sposób świadomy, podczas gdy jej oświadczenie zawierało wyłącznie nieprawidłowe dane wprowadzone przez nią w wyniku błędu, omyłki. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca opisała swoją sytuację zdrowotną, podnosząc, że przez ostatnie trzy lata żyła w ciągłym stresie, dlatego mogło dojść do pomylenia kartek, na których spisała wartości do oświadczenia. Podkreśliła, że nie miała na celu świadomego wprowadzenia w błąd organu co do wartości sprzedanego alkoholu. Nadto podała, że na gruncie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia omawianej opłaty, uzasadnia zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Aby sankcja ta mogła być zastosowana, podanie przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu musi mieć kwalifikowany charakter, jako przejaw przedstawienia fałszywych danych. Ma to miejsce w sytuacji świadomego wprowadzenia w błąd organu przez przedsiębiorcę co do wartości sprzedanego alkoholu, mimo posiadania wiedzy co do ich niezgodności ze stanem rzeczywistym. Zdaniem skarżącej użycie w art. 18 ust. 10 pkt 5 ww. ustawy sformułowania dotyczącego działania polegającego na przekazywaniu fałszywych danych, a nie tylko nieprawidłowych, czy niewłaściwych oznacza, że nie obejmuje on swoim zakresem wszelkich błędów, omyłek w składanych oświadczeniach. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było tak szerokie ujęcie tego naruszenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych dałby temu wyraz w innym sformułowaniu art. 18 ust. 10 pkt 5, np. poprzez użycie słów "podaje dane niezgodne ze stanem faktycznym", "podaje dane nieprawidłowe". Literalne brzmienie omawianego przepisu wyraźnie wskazuje, że akcent położony jest tylko na nieprawidłowość danych, czyli również na działania ukierunkowane na nierespektowanie celów ustawy. M. W. zwróciła uwagę, że organ administracyjny w zaskarżonej decyzji, utrzymał decyzję organu I instancji w przedmiocie cofnięcia jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), podczas gdy wartość sprzedaży napojów alkoholowych od 4,5% do 18% - zgodnie z protokołem kontroli - była niższa, niż wskazała w swoim oświadczeniu z dnia [...] r. Mimo to organ cofnął również zezwolenie w tym zakresie. Gdyby więc miała na celu świadome wprowadzenie organu w błąd co do wartości sprzedaży napojów alkoholowych, wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4.5 % do 18 % również byłaby znacznie zawyżona, co natomiast nie miało miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze i w piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a – art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), dalej "u.w.t.", a w szczególności art. 18 ust. 10 pkt 5 tej ustawy. Stosownie do treści art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 11¹ ust. 4. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Istota sporu w sprawie sprowadzała się zatem do kwestii, czy organy rozstrzygając o cofnięciu M. W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zasadnie uznały, że skarżąca podała fałszywe dane w oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w roku poprzednim. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w oświadczeniu z dnia [...] r. o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2015 r. skarżąca podała, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa wyniosła [...] zł, tj. podała wartość zaniżoną o kwotę [...] zł. Z protokołu kontroli prawidłowości złożonego oświadczenia, przeprowadzonej w dniach od [...] r. do [...] r. wynika bowiem, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa wyniosła [...] zł. W ocenie sądu, cofnięcie skarżącej zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 11¹ ust. 4 u.w.t. było prawidłowe, ponieważ w złożonym oświadczeniu podała fałszywe dane, czyli takie dane, które nie odpowiadały rzeczywistości. Art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. wyraźnie stanowi, że organ obligatoryjnie cofa zezwolenie w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 11¹ ust. 4. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1581/17, (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), pojęcie "fałszywe dane" należy interpretować w powiązaniu z celem działania przedsiębiorcy, w szczególności wyjaśnienia zamiaru, jaki mu towarzyszył. Istotne jest też zbadanie skutku, jaki chciał osiągnąć. NSA stanął na stanowisku, iż nie można mówić o podaniu danych "fałszywych" w przypadku stwierdzenia, iż do podania nieprawdziwych danych doszło w wyniku omyłki, bądź nawet przyjęcia wadliwej metody wyliczeń, jeżeli w jej wyniku nie nastąpiło uszczuplenie budżetu gminy poprzez zaniżenie wysokości należnej od przedsiębiorcy opłaty rocznej. Zatem w świetle przytoczonego orzeczenia NSA nie każdy przypadek podania w oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w roku poprzednim, należy kwalifikować jako przesłankę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Koniecznym jest ustalenie przez organ jaki cel chciał osiągnąć podmiot składając niezgodne z rzeczywistym stanem oświadczenie, w szczególności, czy działanie to doprowadzić mogło do uszczuplenia wpływów z opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 5 u.w.t. W każdym przypadku zatem cofnięcie koncesji powinno poprzedzać badanie, czy doszło do świadomego wprowadzenia organu w błąd i jakie były skutki tego działania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą na własny rachunek. Od takich osób wymagane jest zachowanie należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków wynikających z prowadzenia działalności gospodarczej. W szczególności oczekuje się od przedsiębiorców większej staranności, znajomości regulacji prawnych odnoszących się do prowadzonej działalności i skutków podejmowanych w związku z prowadzoną działalnością działań lub zaniechań. W realiach niniejszej sprawy skarżąca przede wszystkim powinna znać regulacje dotyczące zasad udzielania i cofania koncesji na handel alkoholem i mieć świadomość konsekwencji podania w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim danych niezgodnych z rzeczywistością, co z kolei powinno skłaniać do zachowania należytej staranności przy sporządzaniu oświadczenia. To na skarżącej bowiem spoczywa obowiązek zabezpieczenia sił i środków niezbędnych do prawidłowego obliczenia wartości sprzedaży i wykazania ich w oświadczeniu, składanym do dnia 31 stycznia danego roku kalendarzowego za rok poprzedni (art. 111 ust. 4 u.w.t.). Wyrazem zachowania należytej staranności jest między innymi wypełnienie powyższego obowiązku zgodnie z prawdą. Jakkolwiek można przyjąć, że w przypadku dużych obrotów istnieje ryzyko pomyłki zarówno na korzyść jak i niekorzyść składającego oświadczenie, to jednak w takim przypadku obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy miała ona charakter celowy i prowadziła do uszczuplenia dochodów gminy z opłaty, czy też można ją potraktować w kategoriach dopuszczalnego błędu rachunkowego. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić wypada, że ujawniony błąd nie mieści się w granicach oczywistej omyłki, czy też błędu rachunkowego jak chce tego skarżąca. Wskazuje na to przede wszystkim rząd wielkości tej pomyłki, która wyniosła [...] zł na korzyść skarżącej. Tego rodzaju pomyłka przy wykazanej przez skarżącą wartości sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa – [...] zł przy rzeczywistej wartości tej sprzedaży - [...] zł nie mogła zostać przez organ potraktowana jako błąd rachunkowy. Różnica pomiędzy rzeczywistą wartością sprzedaży i wartością wykazaną przez skarżącą wskazuje, w ocenie Sądu, na to że celem takiego działania było zaniżenie wysokości opłaty. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie wyjaśnienia skarżącej, iż błąd ów był konsekwencją dokonanych w pośpiechu obliczeń i złożenia oświadczenia w ostatnim dniu. Jak już bowiem wyżej wskazano skarżąca jako przedsiębiorca miała obowiązek wykazania należytej staranności w tym zakresie. Poza tym, w sytuacji, gdyby skarżąca miała wątpliwości, jaką wartość powinna była podać, mogła zwrócić się do organu o wyjaśnienie tej kwestii, a przed złożeniem oświadczenia mogła ponownie sprawdzić wielkość sprzedaży na podstawie dokumentacji księgowej prowadzonego sklepu, czy też posłużyć się osobą trzecią, posiadającą odpowiednią wiedzę i kwalifikacje do wykonania w oparciu o ewidencję księgową odpowiednich wyliczeń. Stąd również stan zdrowia skarżącej nie mógł mieć wpływu na dokonaną w niniejszej sprawie ocenę prawną. Jeżeli bowiem skarżąca pomimo problemów zdrowotnych zdecydowała się prowadzić działalność gospodarczą, to powinna mieć świadomość tego, że zły stan zdrowia nie zwalnia jej z obowiązku przestrzegania przepisów prawa tę działalność regulujących, a w konsekwencji powinna dołożyć wszelkich starań, aby zadośćuczynić wszelkim obowiązkom wynikającym z prowadzenia tej działalności, jeżeli nie osobiście to za pomocą innych osób. Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny, a następnie dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa, w szczególności stosując art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy. Sąd mając zatem na uwadze art. 134 § 1 P.p.s.a. poddał kontroli pod kątem zgodności z prawem całą rozpoznawaną sprawę, nie ograniczając się przy tym do zarzutów skargi. Sąd nie dopatrzył się jednak naruszenia norm prawa materialnego, czy procesowego, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Ponadto, oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.