II SA/Sz 1437/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi Federacji A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Burmistrza Gminy C. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Federacji A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy C. na podstawie art. 123 ustawy z dnia [...]. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., odmówił Federacji [...]" dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i ujeżdżalni dla koni w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obr. [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że art. 31 § 1 k.p.a., stanowi, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Paragraf 7 statutu Federacji określa cele Stowarzyszenia, którymi m.in. są działania na rzecz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrona dziedzictwa naturalnego, działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego, a także zrównoważonego rozwoju zgodnego z zasadami ekologii, działania na rzecz konserwacji i ochrony siedlisk, restytucji, a także reintrodukcji gatunków, działania na rzecz tworzenia prawnych form ochrony przyrody, ochrona dziedzictwa przyrodniczego, a także kulturowego na obszarach przyrodniczo cennych. Natomiast paragraf 8 stanowi, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez prowadzenie działalności nieodpłatnej i odpłatnej, a w zakres działalności nieodpłatnej wchodzi m.in. uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, sądowych w zakresie spraw związanych z celami statutowymi. Mając, zatem na uwadze, że teren, na którym planowana jest inwestycja zlokalizowany jest na trzech obszarach prawnie chronionych: obszarze specjalnej ochrony (OSO) [...] ([...]3), specjalnym obszarze ochrony (SOO) [...] ([...]) oraz [...] Parku Krajobrazowego, organ uznał, że pierwsza przesłanka, odnosząca się do zadań statutowych Stowarzyszenia została spełniona. Jednakże, zdaniem organu I instancji, aby móc dopuścić organizację społeczną do postępowania administracyjnego, muszą zostać spełnione obie przesłanki wynikające z ww. przepisu. Mając na uwadze powyższe, wezwano Federację [...]" o określenie związku pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania oraz o uściślenie interesu społecznego w powiązaniu z postępowaniem i określenie przesłanek przemawiających za udziałem w postępowaniu. W odpowiedzi Federacja wyjaśniła, że działania inwestora mogą doprowadzić do degradacji środowiska i cennych walorów przyrodniczych oraz zniszczenia zieleni wpisanej do rejestru zabytków, na działce nr [...] oraz dz. nr [...] obr. [...]. Wskazała, że w Sądzie Rejonowym w G. przeciwko D. K. toczy się postępowanie karne w sprawie zniszczenia stanowiska zagrożonej wyginięciem zarazy niebieskiej oraz prowadzona jest sprawa prokuratorska związana z nielegalną wycinką drzew na nieruchomościach D. K. i przesuwania granicy przebiegu działek. W ocenie Stowarzyszenia, w przypadku kontynuacji prac inwestora istnieje m.in. ryzyko dalszego trwałego przemieszczania mas ziemnych oraz kontynuacja niwelacji najwyższego wzgórza w okolicy, co wpłynie na walory [...] Parku Krajobrazowego, zniszczenia unikalnego krajobrazu poprzez usytuowanie na wzniesieniu budynku o dużej kubaturze, eliminację siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem ochrony obszaru [...], spadek liczebności populacji fauny związany z eliminacją siedlisk żerowania i gniazdowania, zniszczenia pasa stanowiącego korytarz migracyjny dla chronionych gatunków zwierząt. Odnosząc się do powyższych argumentów, organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym na obszar [...], co znajduje potwierdzenie w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...]. Argumenty Federacji [...]" uznano zatem za bezzasadne. Natomiast postępowania toczące się przed Sądem Rejonowym w G. i postępowanie prokuratorskie, nie są przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie mają z tym postępowaniem związku. Według Burmistrza, Federacja nie uprawdopodobniła, że przyczyni się do lepszej realizacji planowanej inwestycji. Zagrożenia, które wskazano w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do postępowania administracyjnego nie mają poparcia w dowodach. Federacja [...]" wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Burmistrza Gminy C. zarzucając mu naruszenie przepisów art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Federacji [...]", utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, albo na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. W pierwszym przypadku dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, ponieważ planowana inwestycja nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja spełnia pierwszy z wymogów, jednakże trudno jest zgodzić się z twierdzeniem, że w tym postępowaniu za udziałem organizacji społecznej przemawia interes społeczny. Wskazać bowiem należy, że organizacja posługuje się argumentami mającymi świadczyć o tym, że inwestor przy wcześniejszych inwestycjach swoim zachowaniem powodował znaczne szkody w środowisku naturalnym. W ocenie Kolegium argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie przemawia za tym, aby organizację można było dopuścić do udziału w postępowaniu. Przedmiotowa inwestycja musiałaby bowiem sama w sobie oddziaływać na środowisko albo na sferę praw osoby trzeciej będącej stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z żadną z tych sytuacji nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ inwestycja nie należy do kategorii mogących oddziaływać negatywnie na środowisko, a organizacja nie występuje w postępowaniu w imieniu osoby trzeciej będącej stroną postępowania. Przewidywane przez organizację negatywne zachowania inwestora w stosunku do środowiska nie mogą w tej sytuacji stanowić podstawy do uznania, że w sprawie występuje po jej stronie interes prawny do wzięcia udziału w sprawie, a nadto nadal nie byłby spełniony wymóg występowania w imieniu osoby trzeciej. Wobec braku podstaw do dopuszczenia Federacji [...]" do udziału w przedmiotowym postępowaniu stwierdzić należy, że postanowienie Burmistrza zostało wydane zgodnie z prawem i należy utrzymać je w mocy. Federacja [...]" zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej, bo wybiórczej ocenie dowodów, oraz na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, przez przyjęcie, że nie wykazała interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do udziału w sprawie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a szczególności wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, pism uzupełniających z dnia 24 sierpnia 2017 r. i z dnia 13.10.2017 r. oraz przedłożonych dokumentów bezsprzecznie wynika, że w związku z planowaną inwestycją została wyrządzona szkoda w środowisku naturalnym, oraz że istnieje ryzyko jego dalszej dewastacji a co za tym idzie, że skonkretyzowany interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy, 2) art. 77 § 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu faktów znanych organowi z urzędu, a w konsekwencji, naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej zostało wykazane, że na terenie działki nr [...] oraz należącej także do inwestora działki nr [...] w ciągu ostatnich dwóch lat prowadzone były działania, których skutkiem była dewastacja okolicznej cennej przyrody (murawy ksero termiczne, stanowisko zarazy niebieskiej, niezliczone drzewa i krzewy) oraz niezwykle cennego krajobrazu. Należące do inwestora działki leżą w granicach obszaru [...] oraz [...] Parku Krajobrazowego, podlegając tym samym szczególnym regulacjom. Podniesione twierdzenia zostały poparte stosowną dokumentacją, a także znajdowały potwierdzenie w faktach znanych organom z urzędu. Podkreślenia bowiem wymaga, że przed organami administracji było prowadzone postępowanie w przedmiocie naliczenia kary administracyjnej za usunięcie drzew rosnących na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz [...], obręb Z. D., gm. C.. Rozstrzygając niniejszą sprawę, organ nie nadał powyższym okolicznościom żadnego znaczenia, lakonicznie stwierdzając, że interes społeczny nie został wykazany. Tymczasem, fakt oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko jest bezsporny, ustalenia zaś wymaga stopień tego oddziaływania. To właśnie w celu prawidłowego ustalenia stopnia oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, udział skarżącej jako organizacji ekologicznej, był niezbędny i zgodny z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy C. o odmowie dopuszczenia do udziału Federacji [...]" w postępowaniu administracyjnym w sprawie o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i ujeżdżalni dla koni w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obr. [...]. Poza sporem pozostaje, że działalność Federacji [...]" w S. - stowarzyszenia zarejestrowanego wyczerpuje kryterium organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Przysługujący zatem skarżącej status organizacji społecznej umożliwia formułowanie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do stowarzyszenia, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 k.p.a.), co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego, wymienionych w art. 31 k.p.a. W przypadku zgłoszenia chęci udziału w danym postepowaniu przez organizacje społeczną spełnienie powyższych przesłanek podlega weryfikacji właściwego organu administracji, a nie spełnienie chociażby jednej z nich powoduje, że organ zobligowany jest odmówić organizacji udziału w danym postępowaniu administracyjnym. Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że cele statutowe skarżącej określone w statucie (Statut Stowarzyszenia Federacja [...]) wiążą się z przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wymagany związek zgodności sprawy głównej o warunki zabudowy z celami statutowymi skarżącej jest oczywisty przede wszystkim ze względu na cele i działania określone w § 7 i § 8 Statutu. Natomiast podstawę odmowy dopuszczenia skarżącej organizacji do udziału w postępowaniu o warunki zabudowy stanowiło stwierdzenie organów, że skarżąca nie wykazała istnienia interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zdaniem Sądu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności statutowa działalność Stowarzyszenia ukierunkowana na ochronę środowiska naturalnego, jego poszczególnych elementów i wszelkich form, rozumianego jako dobro ogólnospołeczne, realizowana przez aktywność w postępowaniach tego rodzaju na terenie całego kraju, jak również lokalnie przez podejmowanie konkretnych działań w zakresie między innymi rewitalizacji zabytkowego parku "D. " i zarządzanie tym obiektem, który sąsiaduje z działką inwestycji, a także położenie projektowanej inwestycji w granicach obszarów prawnie chronionych [...] [...] i [...] oraz [...] Park Krajobrazowy, których cenne walory przyrodnicze stanowią podstawowy cel działań ochronnych skarżącej, oraz argumenty odnośnie potencjalnych zagrożeń dla okolicznej przyrody i jej elementów, podane w pismach Federacji, przemawiają za uznaniem, że obecność skarżącej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy spornej inwestycji jest w pełni uzasadniona interesem społecznym. Niewątpliwe w interesie społecznym jest takie ustalanie warunków zabudowy, aby określając te warunki wyeliminować ryzyko zniszczenia unikalnego krajobrazu, naruszenia naturalnego środowiska i utracenia cennych walorów przyrodniczych obszarów jakimi są park naturalistyczny "D. M." i [...] Park Krajobrazowy, znajdujących się na terenie gminy C., o czym mowa w uzupełnieniu wniosku F. G. z dnia [...] r. Tym samym okoliczność, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obejmuje teren prawnie chroniony uzasadnia w tej sprawie dopuszczenie do takiego postępowania organizacji społecznej. Ponadto, w ocenie Sądu, poparcie mieszkańców wsi D. Z. świadczy o realnym zainteresowaniu społecznym działalnością skarżącej organizacji w omawianym zakresie, co nadaje tej działalności znaczenie ponadindywidualne, społeczne i stanowi dodatkowy argument przemawiający za uczestnictwem tego Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym, w związku z interesem społecznym lokalnej wspólnoty. Potrzeba kontroli społecznej postępowania stanowi bowiem uzasadniony argument za uznaniem spełnienia kryterium interesu społecznego przez domagająca się udziału organizację. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w tej sprawie organy błędnie uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium istnienia tzw. interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym doszło do naruszenia tej regulacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem oba postanowienia podlegają uchyleniu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.