II SA/Sz 144/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem złożonym w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. [...] w dniu 13 stycznia 2022 r., działając przez radcę prawnego, K. K., dalej: "skarżący", "strona", wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2022 r., Burmistrz K. [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie wywołane wnioskiem wskazując, że skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem, jak i że w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie WSA w Szczecinie rozpoznające tę skargę. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie wskazując, że dnia 1 sierpnia 2022 r. otrzymał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt. II SA/Sz 126/22, z dnia 31 marca 2022 r., oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2021 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Burmistrz K. [...] na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b pkt 1, art. 17 ust. 5, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach", "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał na ustalenia wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego po podjęciu zawieszonego postępowania w dniu 11 sierpnia 2022 r., z którego ustaleń wynika m.in., że osoba wymagająca opieki M. K. jest wdowcem, ma czwórkę dzieci. Wnioskodawca K. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym ojcem oraz pracującym zawodowo, w systemie wielozmianowym, bratem P. K., deklarującym doraźną możliwość opieki nad ojcem (np. w niedzielę). Z kolei córka A. Z. pracuje zawodowo, mieszka w K. , wychowuje troje małych dzieci, z których jedno jest niepełnosprawne, nie sprawuje opieki nad ojcem. Kolejny syn M. K. również mieszka w K. , prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną oraz dwójką dzieci (9 i 11 lat), pracuje zawodowo. Nie sprawuje opieki nad ojcem. M. K. deklaruje, że nie chce pozwolić synowi K. podjąć pracy, ponieważ potrzebuje jego opieki, np. zdarzył się niebezpieczny incydent z zabezpieczeniem źródła gazu. Organ I instancji ustalił, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 13 lipca 2021 r., z którego wynika, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, orzeczenie zostało wydane na stałe. Dolegliwości wymagającego opieki wynikające z chorób przewlekłych nasiliły się. Nastąpiło to około siedem miesięcy temu i trwa do dzisiaj. Organ I instancji uznając, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem oparł się na ustaleniach wskazujących, że skarżący nie pracuje zawodowo, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest nieaktywny zawodowo, w 2019 r. pracował, po ustaniu stosunku pracy zarejestrował się w urzędzie pracy, od stycznia do lutego 2021 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na matkę A. K., która zmarła w miesiącu lutym 2021 r. Burmistrz opisał także szczegółowo zakres sprawowanej opieki oraz stwierdził przywołując treści art. 17 ust. 5 u.ś.r., że strona nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie prowadzi działalności gospodarczej, co więcej nie posiada ustalonego prawa do renty, emerytury, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu I instancji z całokształtu ustaleń w sprawie wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, jednakże opieka ta mogłaby być zaplanowana w taki sposób, aby umożliwiło to podjęcia zatrudnienia skarżącemu. Zdaniem organu, w opiekę nad niepełnosprawnym ojcem powinno być zaangażowane pozostałe rodzeństwo, które mimo własnych obowiązków zawodowych i rodzinnych przy odpowiednim zorganizowaniu mogłoby pomóc w wielu czynnościach na rzecz ojca. Za czynności dotyczące opieki podejmowanej przez stronę, a związanej bezpośrednio z ojcem, Burmistrz uznał jedynie czynności związane z podawaniem leków, mierzeniem ciśnienia, czy poziomu cukru, przygotowywaniem odzieży, założeniem skarpet i spodni, pomocy przy wejściu do wanny, czynności związane z umawianiem wizyt lekarskich czy towarzyszenie w tych wizytach, jednak nie można ich uznać za pomoc długotrwałą lub stałą opiekę. Czynności opiekuńcze wobec ojca sprowadzają się każdorazowo do kilku, kilkunastu minut. Organ rozpatrujący wniosek przypomniał, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Organ I instancji ocenił, że wizyty lekarskie z ojcem strony nie odbywają się dwa razy w tygodniu i nie trwają cały dzień, z kolei obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie wykraczają poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy (tj.: przygotowywanie posiłków, dokonywanie bieżących porządków, pranie, robienie zakupów, regulowanie opłat). W ocenie Burmistrza istotny jest również fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 75 lat. Osobę wymagającą opieki Burmistrz uznał za osobę rozeznaną w swoich potrzebach, zdolną do samodzielnej obsługi siebie w podstawowych sytuacjach życiowych, logiczną, wymagającą wsparcia i nadzoru przy niektórych czynnościach, która nie jest osobą leżącą, wymagającą przewracania i działań przeciw odleżynom, nie wymaga masaży i oklepywania, nie korzysta z zewnętrznych zabiegów rehabilitacyjnych, ani leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu opiekuna. Tylko część czynności, które wykonuje skarżący to czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne, zaś pozostałe to dbanie o gospodarstwo domowe (sprzątanie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, regulowanie opłat), które wykonuje każda rodzina po godzinach pracy. Czynności związane bezpośrednio z pomocą niepełnosprawnemu ojcu, według organu I instancji, nie są szczególnie absorbujące i nie wymagają, co do zasady, całodziennej, ciągłej obecności i gotowości opiekuna, podane czynności są w zasadzie typowymi czynnościami podejmowanymi przez osoby dorosłe i pracujące, także w gospodarstwach osób pracujących z dziećmi, czy też mieszkających ze starszym członkiem rodziny. Takie stanowisko, zdaniem Burmistrza wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 31 marca 2022r. sygn. akt II SA/Sz 126/22. W odwołaniu od powyżej opisanej decyzji organu I instancji złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, skarżący podniósł, działając przez pełnomocnika, zarzuty naruszenia: - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pomimo że osoba nad którą sprawuje opiekę została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji; - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną. Odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Kolegium ustaliło, że K. K. już uprzednio złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. , jego zdaniem, tożsamy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem. Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. nr [...], odmówił wnioskowanego prawa, zaś Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny S. wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/SZ 126/22, oddalił skargę. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie, pełnomocnik strony złożył w dniu 13 stycznia 2022 r. ponownie tożsamy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co wynika z treści wniosku, wywiadu środowiskowego oraz orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a więc wniosek ten oparto o te same argumenty, co uprzedni wniosek rozpatrzony decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zaszła przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony z dnia 13 stycznia 2022 r., albowiem sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., która stała się ostateczna z chwilą wydania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 126/22. Z uwagi na to, według organu II instancji, organ pierwszej instancji nie mógł ponownie merytorycznie orzekać w tej samej sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym. Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 5 stycznia 2023 r. K. K., działając przez racę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2022 r. i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym M. K.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a., jak i że warunkiem sine qua non wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie, według strony skarżącej, nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze skarżący w złożonym wniosku w przedmiotowej sprawie ubiega się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres od lipca 2021 r. co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. W ocenie skarżącego na uwagę zasługuje również fakt, że stan zdrowotny podopiecznego uległ znacznemu pogorszeniu. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, nie zachodzi w przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, według kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten nie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję organu odwoławczego, który uchylając decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie uznając, że zachodzi tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 5 stycznia 2022 r. i sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnić zatem należy, że z tożsamością sprawy mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa przy niezmienionym stanie faktycznym, a więc wniosek inicjujący postępowanie pochodzi od tej samej osoby, dotyczy tego samego świadczenia, a stan faktyczny, który uzasadnia złożenie wniosku nie uległ zmianie w stosunku do tego stanu faktycznego, który stanowił podstawę poprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Na gruncie badanej sprawy skarżący domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia organ I instancji argumentował, że rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nie uzasadnia przyznania świadczenia, bowiem czynności wykonywane w związku z opieką nad ojcem nie są szczególnie absorbujące i nie wymagają całodziennej i ciągłej obecności i pozostawania opiekuna w stanie gotowości. Organ ten powołał się przy tym na wyrok WSA w Szczecinie, który zapadł w sprawie wywołanej skargą na decyzję odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z poprzednio złożonym wnioskiem. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie ograniczył się jedynie do wskazania, że wniosek został złożony przez tę samą osobę, dotyczy tego samego świadczenia, a stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie. W ocenie Sądu nie na tym powinna polegać kontrola instancyjna w niniejszej sprawie. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, to nie sposób uznać, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zmianie uległ stan faktyczny. To wymagałoby od organu odniesienia się do poczynionych w trakcie wywiadów środowiskowych ustaleń w obu sprawach. W szczególności dokonania ich analizy w kontekście stanu osoby wymagającej opieki i jej potrzeb. Nie ulega bowiem wątpliwości i jest rzeczą powszechnie znaną, że stan osób starszych i schorowanych ulega systematycznemu i niejednokrotnie drastycznemu pogorszeniu w dość krótkim czasie. Oznacza to w praktyce, że osoba, która była w miarę samodzielna i nie wymagała opieki i stałej obecności osoby trzeciej w niedługim czasie, z powodu pogorszenia stanu zdrowia takiej opieki w zwiększonym zakresie zaczyna wymagać. Rolą organu jest wówczas ustalenie, czy ubieganie się o świadczenie ma usprawiedliwione podstawy, poza ustaleniem, że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Inaczej mówiąc, czy zmiana stanu faktycznego była na tyle istotna, że osobie, której początkowo przyznania świadczenia odmówiono, należy w tych nowych okolicznościach świadczenie przyznać. Ustalenia te winny zostać poczynione przede wszystkim przez organ I instancji. Skoro jednak, jak w badanej sprawie, organ I instancji uznał, wadliwie powołując się na wyrok wydany co prawda ze skargi tej samej osoby, ale w innej sprawie, że świadczenie skarżącemu nie przysługuje, to rzeczą organu odwoławczego było szczegółowe przeanalizowanie wywiadu środowiskowego, ustalenie, czy stan faktyczny uległ zmianie w stosunku do dokonanych w poprzednio prowadzonej i zakończonej decyzją ostateczną sprawie okoliczności i dopiero na tej podstawie wydanie orzeczenia, które powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie. Podkreślenia wymaga, iż wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza, że opiekunowi zostaje zamknięta droga do ubiegania się o przyznanie tego świadczenia. Warunkiem skutecznego ponownego ubiegania się o świadczenie jest zmiana stanu faktycznego, która musi być na tyle istotna, aby nie można było mówić o tożsamości sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.