II SA/Sz 1442/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu wniosku G. z dnia [...] odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W dniu [...] r. wpłynął do Dyrektora Izby Celnej wniosek Spółki o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją. Jako przesłankę wznowienia strona podała art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej wskazując na wyrok z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Następnie decyzją z dnia [...] organ celny, na podstawie art. 245 § 1 pkt 2 w związku z art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. wskazując, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na fakt, że nie ma on wpływu na treść tej decyzji. Kwestionując powyższą decyzję G. Spółka złożyła odwołanie zarzucając naruszenie zasad uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taka nie obowiązuje. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, utrzymał w mocy opisaną wyżej zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości UE w powołanym wyżej wyroku nie przesądził kwestii uznania przepisów ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenia, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach poza kasynami, za przepisy techniczne. Trybunał uzależnił jedynie uznanie wskazanych przepisów za przepisy techniczne podlegające notyfikacji od tego, czy wprowadzają one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, wskazując jednocześnie kryteria, przy pomocy których ocena ta ma zostać dokonana. Mając powyższe na uwadze organ celny po dokonaniu obszernej analizy w tym zakresie stwierdził, że wprowadzenie ustawą o grach hazardowych nowych uregulowań dotyczących działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wyrażonych między innymi w art. 129 ust. 2 i art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nie miało istotnego wpływu na właściwości i sprzedaż automatów o niskich wygranych. Wobec tego warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowią "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, a zatem zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. Sp., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej uregulowanych TFUE oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, o której mowa w Dyrektywie 98/34. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał zajęte stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zwanej dalej O.p. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130-132. Zgodnie z treścią art. 130 § 1 pkt 6 O.p. funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Stosownie zaś art. 221 O.p. w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych co do lokalizacji punktu gier oraz wydana w wyniku wznowienia tego postępowania decyzja z dnia [...] r., zostały wydane i podpisane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej, tj. J.L. Wskazać w tym miejscu należy, że instytucja wyłączenia pracownika, jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) z której wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązkiem nie tylko ustawodawcy, ale i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2012 r., I GPS 2/12 , opublikowana w Lex nr 1271653). Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nie opartego na obiektywnej ocenie sprawy. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie postępowania administracyjnego jest zatem instytucją proceduralną, służącą realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07, opublikowany w OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61) wskazał, że przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny. Celem instytucji wyłączenia pracownika było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Idea zawarta w przedstawionym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. stworzenie i zapewnienie stronie maksymalnych gwarancji w obiektywnym rozstrzygnięciu sprawy stanowiła wskazówkę interpretacyjną przy rozstrzyganiu tej sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wyłączenia pracownika upoważnionego do orzekania w imieniu Dyrektora Izby Celnej w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy pracownik ten orzekał w trybie "zwykłym" w tej sprawie. Podkreślić należy, że w ramach wznowionego postępowania, w przypadku istnienia podstaw wznowienia, dochodzi, tak jak w postępowaniu odwoławczym, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy, a więc także do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony. Zgodnie bowiem z art. 245 § 1 pkt 1 O.p., organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie. Dlatego też i temu postępowaniu, w celu zapewnienia bezstronnego i sprawiedliwego procedowania muszą towarzyszyć standardy i gwarancje procesowe, o których mowa w przytoczonym na wstępie orzecznictwie, przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania, a nawet i sądowego (instytucja wyłączenia sędziego). Przypomnieć należy, że kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu wznowieniowym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07 stwierdził, że art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując, Sąd uznał, że zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. sformułowanie "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności w postaci istotnego w niniejszej sprawie wniosku o wznowienie postępowania. Ustawodawca nie ogranicza się bowiem w tym przepisie wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia, czy to odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponowne rozstrzygnięcie. Brak klasycznej instancyjności postępowania rozumianej jako rozpatrywanie sprawy przez inny organ (wyższego stopnia) niż ten, który wydał decyzję, nie może być decydującym czynnikiem skutkującym odstąpieniem od wymogu respektowania dyspozycji art. 130 § 1 pkt 6 O.p. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały I GPS 2/12 skoro organami podatkowymi w sprawach, o których mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej są jednoosobowe organy podatkowe, a w ich imieniu decyzje wydają upoważnieni pracownicy będący pracownikami aparatu urzędniczego tych organów, to zawsze istnieje możliwość takiego doboru osób upoważnionych, aby decyzje wydawali ci pracownicy, którzy nie wydawali ich w poprzedniej fazie postępowania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej), do czego nawiązuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, odstępując od merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze, a tym samym od rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, które w tej sytuacji byłoby przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Celnej zobowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu, iż pracownik, który podpisał ostateczną decyzję z dnia [...] r., której dotyczy wniosek skarżącej o wznowienie postępowania, nie może wziąć udziału w postępowaniu toczącym się po wznowieniu. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.