II SA/Sz 1443/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej również jako "ZWINB", z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją ZWINB umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zainicjowanej odwołaniem L. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., dalej jako "PINB", z dnia [...] r., którą organ ten odmówił nałożenia na J. G. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych, związanych z budową linii energetycznej kablowej, zasilającej szlaban ustawiony na parkingu położonym na terenie działki nr [...] w N., gm. R. do stanu zgodnego z prawem. Z akt postępowania wynika, że pismem z dnia [...] r., L. K. złożył do PINB w G. zawiadomienie o wybudowaniu na terenie jego działki, oznaczonej nr [...] w N. złącza kablowego oraz samowolnym ułożeniu wzdłuż działki kabla elektrycznego. W związku z zawiadomieniem PINB przeprowadził w dniu [...] r. oględzin nieruchomości, a następnie wszczął postępowanie, w roku którego postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.b.", nałożył na J. G. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 lipca 2016 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, związanych z budową linii energetycznej kablowej zasilającej szlaban ustawiony na parkingu położonym na terenie działki oznaczonej nr [...] wraz z inwentaryzacją geodezyjną ułożonego kabla energetycznego oraz stosownymi pomiarami dokonanymi przez uprawnione osoby. W uzasadnieniu postanowienia organ powiatowy wyjaśnił, że w toku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli terenu działki nr [...] w N., dzierżawca – J. G. w czerwcu 2015 r. wybudował linię kablową energetyczną, zasilającą szlaban ustawiony na parkingu położonym na terenie działki nr [...]. W dniu kontroli ww. nie okazał dokumentów potwierdzających posiadanie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że wykonanie zewnętrznej instalacji elektrycznej zasilającej zamontowany na działce nr [...] szlaban wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor nie posiadał pozwolenia ani dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego kabla energetycznego, jego ułożenia w terenie, parametrów technicznych oraz przeprowadzonych pomiarów, wymaganych dla tego typu obiektów. PINB wskazał, że dla wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawidłowością wykonanych robót, koniecznym było poprzedzenie wydania decyzji w trybie art. 5 p.b. zobowiązaniem inwestora do przedłożenia wskazanych w sentencji postanowienia dokumentów. Inwestor z obowiązku wywiązał się w dniu 25 lipca 2016 r. Następnie, po zapoznaniu się z dokumentami przedłożonymi przez inwestora PINB, decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił nałożenia na J. G. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z budową linii energetycznej kablowej zasilającej szlaban ustawiony na parkingu położonym na terenie działki oznaczonej nr [...] w N., gm. R. do stanu zgodnego z prawem. Organ po przytoczeniu stanu faktycznego wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że wobec faktu, iż J. G. wywiązał się z nałożonego obowiązku i przedłożył wymaganą ocenę techniczną, sporządzoną przez osobę uprawnioną, z której wynika, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, to brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego w prawem. Od decyzji tej odwołanie złożył L. K. podnosząc, że: - J. G. nie posiada i nie posiadał projektu budowlanego na wybudowanie dwóch nowych obiektów budowlanych w postaci dwóch zapór parkingowych; - nie posiada i nie posiadał pozwolenia na wybudowanie linii kabla energetycznego zasilającego ww. obiekty budowlane; - nie posiadał i nie posiada opracowanego i zatwierdzonego projektu geodezyjnego z wymaganymi uzgodnieniami. Argumentował także, że ułożenie kabla elektrycznego wzdłuż drogi Słonecznej naruszyło jego własność poprzez położenie go również na jego nieruchomości i wyrwanie przy tym słupków granicznych. W ocenie skarżącego decyzja PINB zmierza do legalizacji samowoli budowlanej i nie zawiera żadnych odpowiedzi na postawione zarzuty łamania prawa, w szczególności w jakiej odległości wkopano sporny kabel oraz czy będzie mógł ogrodzić swoją działkę. Wątpliwość skarżącego wzbudziło również to, jak wykonujący inwentaryzację był w stanie ustalić i nanieść na mapkę trasę przebiegu kabla w sytuacji, gdy usunięte zostały słupki graniczne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez posiadanie interesu prawnego należy rozumieć obiektywną, czyli rzeczywistą potrzebę ochrony prawnej. W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy organu I instancji oraz rozpatrywanego pisma nie wynika, aby L. K. posiadał interes prawny w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy nałożenia określonych obowiązków na J. G., w związku z wykonanymi na terenie działki nr [...] w N. robotami budowlanymi. Jak wynika z rejestru gruntów działka ta jest w całości własnością gminy R., a zatem stronami w prowadzonym postępowaniu są gmina R. i J. G. Skarżący nie jest, w ocenie organu odwoławczego, stroną postępowania, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania. Końcowo organ zauważył, że sprawa naruszenia własności skarżącego podczas wykonywania robót budowlanych, związanych z rozbudową sieci elektroenergetycznej przez inwestora [...] została rozpoznana w odrębnym postępowaniu, natomiast sprawa wyrwania słupków granicznych nie wchodzi w zakres kompetencji organów nadzoru budowalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 9, 10 § 1, 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia całokształtu sprawy, nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron oraz bezzasadne uznanie, że skarżący nie posiada i interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi L. K. ponownie podniósł, że – jego zdaniem, w sytuacji gdy usunięto słupki graniczne brak było możliwości ustalenia, czy kabel elektroenergetyczny został wkopany na terenie jego nieruchomości, czy też poza nią. Oznacza to, że posiada interes prawny w ustaleniu, czy kabel leży na terenie jego nieruchomości i czy w związku z tym zostało naruszone jego prawo własności. Skarżący poddał w wątpliwość rzetelność sporządzonej na zlecenie J. G. inwentaryzacji, podnosząc, że wyjaśnienia wymaga, czy geodeta, który określił przebieg kabla uczynił to wyłącznie w oparciu o dokumenty przedłożone mu przez J. G., czy też w trakcie oględzin działki. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r., pełnomocnik organu wyjaśnił, że z mapy inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że kabel energetyczny został wprawdzie ułożony wzdłuż działki skarżącego, ale nie narusza granicy tej działki. W związku z tym organ uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Podał również, że argumentacja skarżącego, iż na skutek usunięcia słupków granicznych geodeta nie miał możliwości ustalenia przebiegu granicy jego działki jest chybiona, ponieważ geodeci stosują różne metody odniesienia. Zatem brak słupków nie jest przeszkodą w ustaleniu prawidłowego przebiegu granicy działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do uznania, iż narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którą organ ten umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem L. K. od decyzji PINB w K. uznając, że nie przysługuje mu przymiot strony. Organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. i wyjaśnił czym jest interes prawny w rozumieniu tego przepisu, a następnie odnosząc powyższe do ustalonego w sprawie stanu faktycznego wywiódł, że skarżący nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt postępowania stronami są J. G. - inwestor i gmina R., bowiem to na terenie jej działki został ułożony kabel energetyczny. Podstawę tej oceny stanowiło ustalenie – w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty, iż kabel energetyczny przebiega wzdłuż granicy działki skarżącego na terenie działek [...] (ul. [...]) i [...]. Sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym w związku z zawiadomieniem skarżącego. Wyjaśnić zatem należy, że strony postępowania legalizacyjnego ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien on być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd.2). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że interes prawny w rozstrzygnięciu posiadają również te podmioty, które wywodzą go z prawa własności nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie, istnieje prawdopodobieństwo, iż na skutek samowolnie wykonanych robót budowalnych doszło do naruszenia tego prawa. Skarżący domagał się uznania go za stronę postępowania, wywodząc swój interes prawny z potencjalnej możliwości naruszenia jego prawa własności na skutek ułożenia kabla energetycznego w taki sposób, że istnieją przesłanki aby sądzić, iż co najmniej jego fragment znajduje się na terenie stanowiącej własność skarżącego działki nr [...]. Swoje stanowisko w tej sprawie skarżący opiera na tym, że w trakcie prowadzonych prac usunięto słupki graniczne, a zatem geodeta ustalający przebieg spornego kabla nie miał możliwości odtworzyć przebiegu granicy jego działki. Jakkolwiek Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że na skutek usunięcia punktów granicznych brak jest możliwości ustalenia przebiegu granicy działki, rację bowiem należy przyznać organowi, iż uprawniony geodeta jest w stanie na podstawie dokumentacji i oględzin odtworzyć przebieg granicy, jednak za trafną uznał argumentację skarżącego w przedmiocie potencjalnej możliwości naruszenia jego prawa własności. Organ dokonując oceny interesu prawnego skarżącego nie ocenił w sposób należyty przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Przede wszystkim uwadze organu odwoławczego umknęło, iż ułożenie kabla energetycznego zostało ustalone przez geodetę na mapie inwentaryzacji w formie graficznej, w postaci wykreślonej czerwonej linii, która w narożniku działki nr [...] od strony działki [...] została wykreślona w sposób, który może sugerować, iż przebiega w granicy działki [...]. To z kolei oznaczać by mogło, że doszło do naruszenia prawa własności skarżącego. Inwentaryzacja geodezyjna przedłożona przez inwestora została sporządzona wyłącznie w formie graficznej, brak jest części opisowej, co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie, zważywszy na to, że skarżący kwestionuje prawidłowość ustalenia przebiegu granicy stanowiącej jego własność działki. W tych okolicznościach, dla oceny interesu prawnego skarżącego, niezbędnym było ustalenie, w jaki sposób geodeta określił przebieg granicy działki nr [...], a także w jaki sposób ustalił trasę ułożenia kabla energetycznego, w szczególności, czy znajduje się on w granicy działki, czy jego fragment bądź fragmenty zostały umieszczone na terenie nieruchomości skarżącego, czy też w całości znajduje się on poza terenem działki nr [...] i dopiero na tej podstawie dokonać oceny, czy i w jaki sposób inwestycja wpływa na nieruchomość skarżącego. Ustalenia takie nie zostały w toku postępowania poczynione, a organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, iż dla oceny interesu prawnego skarżącego wystarczającą jest analiza dokumentu, którego wartość dowodowa jest, w świetle powyższych uwag, wątpliwa. Oznacza to zdaniem Sądu, iż organ nie wyjaśnił wszystkich występujących w niniejszej sprawie wątpliwości, czego konsekwencją mogła być wadliwa ocena interesu prawnego skarżącego, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ zobowiązany będzie zatem do uwzględnienia powyższych uwag. W tym stanie rzeczy sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.