II SA/Sz 1446/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją Nr [...] r. wydaną na podstawie art. 36 pkt 1 ppkt c, art.39 pkt 1, art.39 pkt 2, art. 106 pkt 3, art. 110 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z dnia 15 kwietnia 2004 r., poz. 593), art. 104, ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. poz. 823 w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Wójt Gminy przyznał wnioskodawcy W. O. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł, z przeznaczeniem na częściowe dofinansowanie kosztu zakupu opału. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał m.in., iż dochód netto rodziny nie przekracza kwoty kryterium dochodowego rodziny uprawniającej do świadczeń pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego organu pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego mają służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej osoby /rodziny. Z uwagi na fakt, iż świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspomagający - przyznana pomoc finansowa jest jedynie uzupełnieniem i nie zaspokaja określonych potrzeb w pełnym zakresie i pełnej wysokości oraz nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki, którymi dysponuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (GOPS) są ograniczone. Rodzina W. O. korzysta aktualnie (w miesiącu wrześniu 2013 r.) z pomocy społecznej w formie zasiłku pieniężnego celowego w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznanego na okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. (decyzja Kierownika GOPS z dnia [...] r., [...] na dofinansowanie kosztu zakupu leków), zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie (decyzja Kierownika GOPS z dnia [...] , przyznanego na okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. z przeznaczeniem na zakup żywności oraz na opłaty mieszkaniowe). Nadto organ I instancji wskazał, iż podopieczni Ośrodka zobowiązani są do czynienia starań o rozwiązanie swoich problemów bytowych przede wszystkim we własnym zakresie i nie mogą skutecznie oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej pokryją wszystkie ich potrzeby i oczekiwania. Ośrodek Pomocy Społecznej jest instytucją wspomagającą a nie zabezpieczającą wszystkie potrzeby bytowe osoby/rodziny. W. O. odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc, iż przyznana mu pomoc jest niewystarczająca. Wskazane środki finansowe, które otrzymał w ramach pomocy społecznej (zasiłek okresowy i zasiłek celowy na zakup leków) nie wystarczają na życie, a przed okresem zimowym nie wystarcza mu środków na zakup opału. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że W. O. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Małżonka wykonuje prace społecznie użyteczne, córka podjęła zatrudnienie na czas określony od 2 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w charakterze sprzedawcy za wynagrodzeniem w wysokości [...] zł miesięcznie, a wnuczka pobiera naukę. Na dzień rozpatrywania wniosku rodzina dysponowała środkami finansowymi w wysokości [...] zł, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Powyższe okoliczności uprawniają wnioskodawcę do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego, wobec czego organ I instancji przyznał mu zasiłek celowy na zakup opału w kwocie [...] zł. Udzielana w tej formie pomoc ma na celu przezwyciężenie trudnej aktualnie sytuacji strony ale nie może pokryć wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. Przyznanie stronie zasiłku celowego w w/w kwocie na wnioskowane cele nie rozwiąże trudnej sytuacji strony ale zapewne w pewnym stopniu ją złagodzi. Wykonując postanowienia ustawy o pomocy społecznej organy administracji samorządowej obowiązane są w pierwszej kolejności realizować zadania o charakterze obligatoryjnym jak zasiłki okresowe lub zasiłki stałe. Art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje natomiast, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Treść tego przepisu wskazuje zatem, że świadczenie to ma charakter nieobowiązkowy, przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego i zdeterminowane jest wielkością posiadanych przez Ośrodek środków finansowych. Pomoc społeczna ze swej natury pełnić może jedynie funkcję wspomagającą dla osób i rodzin w rozwiązywaniu ich przejściowych trudności życiowych i bytowych. Przyznana wnioskodawcy pomoc w wysokości [...] zł jedynie w niewielkim stopniu zaspokoi potrzeby rodziny w zakresie pokrycia kosztów zakupu opału. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że W. O. odrębnymi decyzjami organ I instancji przyznał pomoc finansową: pieniężny zasiłek celowy na dofinansowanie kosztu zakupu leków w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2013 r. do 30 września 2013 r., oraz zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2013 r. do 30 września 2013r. z przeznaczeniem na zakup żywności i opłaty mieszkaniowe. Kierownik GOPS wykazał, iż rodzina W. O. od miesiąca października 2008 roku systematycznie (a wcześniej doraźnie) korzysta z pomocy społecznej, a szacunkowa wartość otrzymanych przez nią świadczeń przez ten okres kształtuje się na wysokości [...] złotych. Pomoc jest świadczona w różnych formach, w tym m.in. zasiłek celowy, zasiłek okresowy, posiłki, zasiłek na zakup artykułów żywnościowych, posiłki w szkole dla wnuczki. Powyższą decyzję ostateczną W. O. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, iż przyznana mu kwota [...]zł zasiłku celowego na zakup opału jest niewspółmiernie mała, albowiem przyczepa drewna opałowego kosztuje około [...] zł, a na okres zimowy potrzebuje dwie przyczepy tego opału. Nadto utrzymuje się wraz z żoną, córką i wnuczką jedynie z zasiłku dla bezrobotnych, a ponieważ rodzina nie uzyskuje ustawowego kryterium dochodowego GOPS przyznał mu zasiłek okresowy (w m-cu lipcu, sierpniu i wrześniu 2013r.) i zasiłek na zakup leków w wysokości [...] zł na okres dwóch miesięcy. Uzyskiwane w ten sposób środki finansowe nie wystarczają na życie dla całej rodziny (wyżywienie, opłaty: woda, energia, wywóz śmieci, leki, ubranie, pomoce szkolne dla wnuczki itp.), a w obecnej sytuacji, tj. przed okresem zimowym, nie wystarczają na zakup opału. Rodzina czyni starania celem zdobycia środków finansowych: córka uzyskała umowę o pracę na czas określony, tj. do 31 grudnia 2013 r., żona pracowała przy pracach społeczno-użytecznych do 31 października 2013 r. Skarżący poszukiwał pracy w zakładach stolarskich na terenie miejsca zamieszkania, ale ze skutkiem negatywnym. Nadto skarżący zarzucił, że uzasadnienie decyzji organu I instancji "bezradnością w prowadzeniu gospodarstwa domowego" w sytuacji trwającego od lat bezrobocia jest dla skarżącego bulwersujące i nie polega na prawdzie. Przepracował on bowiem w Polsce 33 lata w przedsiębiorstwach państwowych i 4 lata w gospodarstwie rolnym, a mając obecnie 61 lat i biorąc pod uwagę realia dotyczące zatrudnienia, jego szanse na uzyskanie jakiejkolwiek pracy są żadne. Nie jest mu łatwo prosić Państwo Polskie "o jałmużnę" w postaci zasiłków, ale w Polsce jest "za stary" do pracy, a "za młody" na otrzymywanie emerytury. Kwota [...] zł nie pokrywa jego elementarnych potrzeb i uniemożliwia przeżycie okresu zimowego w godnych warunkach. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, iż jedynie w przypadkach stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżony akt narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również obarczony wadą nieważności, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem decyzja ta prawa nie narusza. Podkreślić należy, na co też zwracały uwagę organy obu instancji, iż decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje kryteriów, które zobowiązywałyby organ do przyznania tej formy pomocy. Wskazuje jedynie, kiedy zasiłek celowy może zostać przyznany. Kontrola zgodności z prawem decyzji uznaniowej sprowadza się zatem do oceny, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia i nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz czy wydane rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z wymogiem art. 107 Kpa. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz treść zaskarżonych decyzji i zawartą w nich argumentację Sąd stwierdził, iż zostały one wydane po szczegółowym i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności sytuacji materialnej i społecznej skarżącego i jego rodziny. Ustaleń tych skarżący zresztą nie kwestionuje. Zarzut skargi sprowadza się w zasadzie do twierdzenia, że przyznana skarżącemu kwota zasiłku celowego na zakup opału w wysokości [...] zł, w sytuacji, gdy koszt opału na zimę wyniesie około [...] zł, jest zbyt niska. Jak jednak trafnie wskazano w treści decyzji obu instancji zasiłek celowy jako forma pomocy społecznej ma charakter uznaniowy i subsydiarny. Jego rolą i celem jest zaspokojenie pewnej niezbędnej potrzeby bytowej osoby ubiegającej się o pomoc, (zakup żywności, leków/leczenia, opalu, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów w mieszkaniu, itp.). Świadczenie to ma służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej osoby/rodziny. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba związana w szczególności z koniecznością ochrony życia i zdrowia. Zapewnienie ogrzewania mieszkania w okresie zimowym niewątpliwie do takich należy, dlatego organ uznał za celowe udzielić skarżącemu wsparcia w tym zakresie. Wsparcie to jednak w istniejących realiach nie mogło być pełne, tj. w pełni zaspakajać potrzeby rodziny. Zasiłek celowy winien być bowiem jedynie przejściowym uzupełnieniem budżetu domowego i nie może stanowić stałego źródła utrzymania i zaspokajania wszystkich potrzeb. Wynika to z ograniczonych możliwości systemu pomocy społecznej ale też racjonalnych zasad funkcjonowania tego systemu, w myśl których podopieczni pomocy społecznej zobowiązani są do czynienia wszelkich starań o rozwiązanie ich trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie i nie mogą oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej pozwolą w pełni zaspokoić ich potrzeby, zwłaszcza gdy dotyczy to osób, które mają wszelkie warunki (wiek, stan zdrowia), aby podjąć pracę zarobkową lub w inny sposób zaspokoić swe potrzeby, np. zgromadzić materiał opałowy. Sąd podziela pogląd organu, iż każda osoba i rodzina korzystająca z pomocy społecznej zobowiązana jest do czynienia wszelkich wysiłków zmierzających do zaspokojenia swych potrzeb, zaś pomoc społeczną powinna otrzymać dopiero wówczas, gdy w pełni wykorzysta swoje uprawnienia (np. zasiłek dla bezrobotnych, rentę, emeryturę, zasiłki chorobowe, rodzinne itp.) oraz własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również aktywność w rozwiązywaniu własnych problemów oraz gotowość współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji. Z treści decyzji wynika, iż organ pomocy społecznej udziela rodzinie skarżącego koniecznego wsparcia, wynikającego z przepisów prawa (ustawy o pomocy społecznej) oraz uzasadnionych potrzeb. Gospodarując ograniczonymi środkami finansowymi organ pomocy społecznej nie może jednak dopuścić do sytuacji, w której jeden podopieczny otrzymuje kilka świadczeń, a inny – z powodu ww. ograniczeń - ich nie otrzymuje. W tej sytuacji należało uznać, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.