II SA/Sz 1447/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. P. i J. P. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , nakazującą A. i J. P., właścicielom lokalu mieszkalnego przy ul. [...] , demontaż drzwi wejściowych do ich lokalu mieszkalnego, zamontowanych na klatce schodowej, których użytkowanie powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, w terminie 60 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z otrzymanym zgłoszeniem, w dniu 30 lipca 2013 r. przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w [...]. Z protokołu sporządzonego podczas powyższych oględzin wynikało, że na powyższej działce znajduje się jednorodzinny budynek mieszkalny, z dwoma wydzielonymi lokalami mieszkalnymi. Współwłaściciele lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w kondygnacji pierwszego piętra wyżej wymienionego budynku - A. i J. P., osadzili, na wysokości drugiego stopnia schodów prowadzących do użytkowanego przez nich lokalu, drzwi wejściowe o szerokości 80 cm, otwierane na zewnątrz, kolizyjnie ze skrzydłem drzwiowym wejściowym do lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego w parterze tego budynku, stanowiącego współwłasność A. i A. B. Obecni podczas oględzin A. i J. P. oświadczyli, że przedmiotowe drzwi zamontowali w 1988 r., za zgodą ówczesnego właściciela, tj. Spółdzielni Kółek Rolniczych. Mając na uwadze powyższe, organ powiatowy na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję z dnia 21 sierpnia 2013 r., nakazując A. i J. P. demontaż drzwi wejściowych do stanowiącego ich współwłasność lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i J. P. wskazali, że drzwi zostały zamontowane przed wejściem w życie zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołujący się wyjaśnili, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się w dniu 25 stycznia 1994 r., dlatego wszelka dokumentacja dotycząca montażu drzwi wejściowych znajduje się u poprzedniego właściciela. Podkreślili, że przez 25 lat użytkowania drzwi wejściowych nie doszło do zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Zdaniem skarżących, stan faktyczny sprawy nie odpowiada zakresowi zastosowania zarówno art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku współwłaścicieli lokali. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że drzwi wejściowych do jednego z lokali budynku mieszkalnego, służących wyłącznie do użytku właściciela tego lokalu nie można uznać za nieruchomość wspólną. Organ odwoławczy wskazał dalej, że drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] , zostały zamontowane w 1988 r., zatem zgodnie z art. 220 ust. 1 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z dnia 14 sierpnia 1980 r.), z pomieszczeń, w których mogą przebywać ludzie, należy zapewnić bezpieczne wyjście prowadzące bezpośrednio na przestrzeń otwartą albo bezpośrednio lub pośrednio na poziome lub pionowe drogi komunikacji ogólnej, zwane dalej "drogami ewakuacyjnymi". Podobnie, przepis § 242 ust. 2 i ust. 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób, natomiast skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Organ ten podał, że z ustaleń organu powiatowego wynika, że po otwarciu drzwi wejściowych lokalu nr [...], zachodzą one częściowo na drzwi wejściowe lokalu nr [...], tworząc kolizję, tym samym ograniczają jedyną drogę ewakuacyjną z lokalu nr [...], użytkowanego przez A. i A. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zacytował dalej treść art. 61 i art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że mając na uwadze powyższe przepisy oraz fakt, że przedmiotowe drzwi wejściowe nie stanowią części wspólnej nieruchomości, należało nałożyć na A. i J. P. - jako wyłącznych użytkowników obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nakłada się niezależnie od tego, kto i kiedy przyczynił się do ich powstania, zatem w niniejszej sprawie nie jest istotne czy drzwi wejściowe zamontowali A. i J. P., czy ich poprzedni właściciel. Z powyższego obowiązku nie zwalnia również brak dotychczasowego wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w związku z użytkowaniem przedmiotowych drzwi wejściowych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. i J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu przez organ, że przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, podczas gdy obiekt ten, a ściślej jego część stanowiąca wejście do lokalu mieszkalnego nr [...] jest nieprzerwalnie użytkowana w sposób niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, czy bezpieczeństwu mienia lub środowisku; - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ nie wyjaśnił w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych doszło do powstania - zdaniem organu - nieodpowiedniego stanu technicznego użytkowanego obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że montaż drzwi wejściowych został zlecony i zrealizowany w 1988 r. przez inwestora, którym był ówczesny właściciel budynku mieszkalnego nr [...], usytuowanego przy ulicy [...], tj. przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych. Lokal mieszkalny nr [...] skarżący nabyli od Spółdzielni w dniu 25 stycznia 1994 r. i dlatego wszelka dokumentacja dotycząca tej inwestycji, w tym montażu drzwi wejściowych, znajduje się u poprzedniego właściciela, tj. Spółdzielni Kółek Rolniczych. A. i J. P. podkreślili, że od momentu zamontowania drzwi w 1988 r. nigdy nie doszło do zagrożenia, o którym stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także do kolizji, czy jakichkolwiek utrudnień w użytkowaniu obu lokali mieszkalnych. Zdaniem skarżących, organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie wykazał, w jaki sposób obiekt budowlany, będący przedmiotem rozstrzygnięcia jest użytkowny w sposób zagrażający życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, nie wskazał chociażby nawet jednokrotnego wystąpienia tych zagrożeń. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według wyżej wskazanych kryteriów analiza skargi wskazuje na zasadność jej uwzględnienia. Na wstępie wskazać trzeba, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. następuje przy tym nie tylko w sytuacji, gdy organ dokonuje oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmuje działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydaje rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji, bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W kontekście wskazanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego, które w sposób wszechstronny wyjaśniłoby stan faktyczny sprawy, co pozwoliłoby na dokonanie jego prawidłowej oceny prawnej, a w szczególności na ocenę, czy sposób i miejsce zamontowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że co do zasady przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), nie zakazują możliwości montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Gdyby natomiast taki sposób otwierania drzwi do lokalu spowodował naruszenie norm bezpieczeństwa wynikających z przepisów przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli zwęziłby drogę ewakuacyjną to możliwość otwierania drzwi na zewnątrz byłaby wykluczona (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 980/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 387/06, LEX nr 243033). Warunki, jakim mają odpowiadać szerokości dróg ewakuacyjnych zawarte zostały w § 242 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowi on, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Przepisem normującym sytuację opisaną w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu jest ust. 4 § 242 wskazanego rozporządzenia zastosowany przez organ bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co z kolei jest podstawą prawidłowej subsumcji. Nie jest bowiem dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli drzwi te po całkowitym otwarciu przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej szerokości podanej w § 239 ust. 1 ww. rozporządzenia, lub też, jeżeli po całkowitym otwarciu, zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie z protokołu oględzin, z dokumentacji zdjęciowej, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, aby drzwi mieszkania skarżących otwierały się na zewnątrz w sposób naruszający któryś z powyższych przepisów. W ocenie Sądu, organy dokonały bowiem tylko częściowej analizy sytuacji faktycznej. Po pierwsze, należało ustalić czy sporne drzwi, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszają, a jeżeli tak, to o ile światło wyjścia z lokalu mieszkalnego nr [...], należącego do A. i A. B., gdyż przepisy przeciwpożarowe wyraźnie określają, jaka musi być szerokość wyjścia z mieszkania na drogę ewakuacyjną - czyli na korytarz. Po drugie, budzi wątpliwości ustalenie, że sporne drzwi zostały zamontowane w 1988 r., skoro właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w zawiadomieniu o samowoli budowlanej z dnia 23 lipca 2013 r. pisze tak, jakby była to aktualna samowola, a nikt go na tę okoliczność nie rozpytał. W ocenie Sądu może mieć to znaczenie przy ocenie podstawy prawnej prowadzonego postępowania, zwłaszcza że nie ustalono również, czy drzwi te prowadzą na klatkę schodową, będącą wyłącznie częścią mieszkania nr [...], czy też klatka schodowa jest częścią wspólną nieruchomości. Organy nie poczyniły nadto ustaleń, czy twierdzenie, zawarte w piśmie właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] zawiadamiającym o samowoli budowlanej, że nieruchomość objęta jest "wspólnotą mieszkaniową" odpowiada rzeczywistości, czy też stanowi wyłącznie omyłkę językową. Ma to z kolei istotne znaczenie dla dokonania oceny, na kogo konkretnie (tj. na właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], czy na wspólnotę lub jej zarządcę) należy nałożyć ewentualny obowiązek usunięcia nieprawidłowości, jeśli takie zostaną ustalone. Z akt sprawy wynika również, że organ II instancji dokonując w sprawie ustaleń oparł się wyłącznie na przeprowadzonych w dniu 30 lipca 2013 r. oględzinach, szkicu z tych oględzin, wykonanej wówczas dokumentacji fotograficznej oraz na twierdzeniach właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]. Właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] – A. i A. B. nie zostali bowiem zawiadomieni o terminie oględzin, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1 K.p.a., ograniczające prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Tymczasem zawarty w aktach sprawy szkic z powyższych oględzin, w ocenie Sądu, nie stanowi miarodajnego dowodu, skoro na jego podstawie nie można odtworzyć stanu rzeczywistego w sprawie. Wyjaśnienie zatem kwestii przesłaniania przez sporne drzwi wyjścia z lokalu mieszkalnego nr [...] winno zostać dokonane poprzez sporządzenie pomiarów i rysunku z zachowaniem odpowiednich proporcji i skali. Dopiero dokonanie pełnych ustaleń w powyższym zakresie, z udziałem wszystkich stron postępowania, umożliwi ocenę, czy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń faktycznych, czym naruszyły, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., Sąd przyjął, że niezbędne jest powtórzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu administracji będzie uzupełnienie postępowania w zakresie przedstawionym w uzasadnieniu, w tym okoliczności zamontowania drzwi, wyjaśnienie, czy ich montaż wymagał zgłoszenia, bądź czy prace te wymagały pozwolenia na budowę, a także ustalenia czy sporne drzwi zamontowane zostały na części wspólnej nieruchomości i czy ograniczają wyjście z lokalu mieszkalnego nr [...]. Z tych wszystkich względów, nie przesadzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, a w związku z art. 135 tej ustawy uchylić także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparte zostało o art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach (pkt III) na podstawie art. 200 P.p.s.a.