II SA/Sz 1449/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 i art. 42 ust z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. l ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie motelu, budynku hotelowego i gastronomicznego wraz z wypożyczalnią sprzętu plażowego oraz wodnego i zagospodarowaniem terenów na cele rekreacji sportowej przy ul. [...] w [...] (działka Nr [...] obr. [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta [...], po ponownym rozstrzygnięciu wniosku D.W. z dnia [...] r. działając na podstawie art. 40 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, albowiem uznał, że obowiązujące przepisy dotyczące obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą [...] nie pozwalają na realizację inwestycji na gruntach objętych wnioskiem, ponieważ grunty te są położone na terenie obszaru chronionego krajobrazu, ustanowionego na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotowa sprawa była już wielokrotnie rozpoznawana przez organ odwoławczy (decyzja z dnia [...] r. uchylająca decyzję odmowną organu I instancji, postanowienie z dnia [...]r. dotyczące zawieszeniu postępowania, postanowienie z dnia [...]r. wyznaczające 2-tygodniowy termin załatwienia sprawy). Decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]r., po rozpatrzeniu odwołania D. W., uchyliło SKO w [...] decyzją z dnia [...]r., ponieważ uznało, że sprawa powinna być rozpatrzona na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 85 tej ustawy. Na decyzję SKO w [...] z dnia [...]r. D.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , który wyrokiem z dnia 27 lipca 2005r., [...] uchylił ją stwierdzając, że przyjęta interpretacja art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędna, bowiem sprawa wszczęta na podstawie wniosku z 2001r. nie została zakończona decyzją ostateczną, a zatem przy rozstrzyganiu należało przyjąć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z treścią tego wyroku organ odwoławczy zobligowany był do merytorycznego rozpatrzenia odwołania z dnia [...] r. wniesionego na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]r. W odwołaniu strona wskazała, że decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] r. Nr [...] ustalono na wniosek poprzedniego właściciela przedmiotowej działki warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji usługi turystyczne i obiekt hotelowy. Po nabyciu tej działki przez obecnego właściciela – D. W. - przedłużano parokrotnie ważność decyzji, aż do [...] r. Po wniosku D.W. z dnia [...] r. o kolejne przedłużenie jej ważności, organ pismem z dnia [...] r. odmówił dalszego przedłużenia terminu ważności decyzji i poinformował o możliwości złożenia nowego wniosku. Wniosek taki został złożony w dniu [...] r. ale postępowanie toczyło się przewlekle. W dniu [...] r. wydano decyzję odmowną, uchyloną przez SKO w [...]. Następnie zawieszono postępowanie do [...] r. Po tym okresie organ przewlekał postępowanie sprawie, dlatego wnioskodawca złożył skargę na bezczynność do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w [...] . W odwołaniu strona podkreśliła, że organ podjął ponowne postępowanie po zobowiązaniu go przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w [...] do rozpatrzenia sprawy w terminie 1 miesiąca (wyrok z dnia 10 września 2003r., [...]). Organ żądał m.in. uściślenia wniosku o dane charakteryzujące zakres inwestycji. W związku z tym wnioskodawca określił zakres przedsięwzięcia jako budowę zespołu hotelowo rekreacyjnego na 300 osób wraz z zapleczem gastronomicznym na działce o powierzchni [...] ha. Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...]r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących projektowanej inwestycji. Ponadto odwołujący się podniósł, że przepisy, które stanowiły podstawę wydania decyzji odmownej nie powinny mieć zastosowania, bowiem weszły one w życie w okresie znacznie późniejszym niż data złożenia wniosku (...). Jako przykład przywołano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ... (Dz.U. Nr 179, poz. 1490 ze zm.) oraz rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] r. wprowadzone w życie w dniu 16 września 2003r. (data ukazania się Dz. Urzędowego Wojew. [...]) w którym określono nowe zakazy na obszarze chronionym pod nazwą [...]. Zdaniem odwołującego się powołane rozporządzenie Rady Ministrów wydane zostało na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, którą wprowadzono w życie dopiero w [...] r. ustawą z dnia 27 1ipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach i innych ustaw (Dz.U. Nr 100 poz. 1085 ze zm.), a z zapisów ustawy "wprowadzającej" jednoznacznie wynika, że do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto, jak wskazano - obowiązujący w dacie złożenia wniosku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwalał na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie został zmieniony przez ponad roczny okres zawieszenia postępowania. Odwołujący się podniósł też, że w okresie złożenia wniosku tj. w [...] r. działka objęta wnioskiem nr [...] obr. [...] w [...] nie wchodziła w skład tzw. parku krajobrazowego czy obszaru chronionego krajobrazu w rozumieniu art. 26a ustawy o ochronie przyrody a przy tym w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono w jakim zakresie i w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie negatywnie na środowisko . Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że odwołanie D.W. z dnia [...] r. od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nie było rozpatrywane merytorycznie i w związku z tym wskazało, że w chwili złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast postępowanie w sprawie ponownego wniosku D.W. zostało podjęte przez organ I instancji w 2003r. tj. po okresie zawieszenia postępowania i po wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w [...] z dnia 10 września 2003r., [...]), a więc po wejściu w życie nowej ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego przy wydawaniu decyzji w dniu [...]r. organ I instancji uwzględnił art. 85 § 1 nowej ustaw stanowiący, że do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ prowadzący to postępowanie zobowiązany jest uwzględniać przepisy odrębne mające zastosowanie w danej sprawie, a w szczególności przepisy dotyczące ochrony środowiska rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych. Do przepisów tych zalicza się ustawy - Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych itp. Prowadzenie przez organ I instancji postępowania w tej sprawie w okresie od 9 stycznia 2003r. do 21 stycznia 2004r., po jego ponownym podjęciu spowodowało, że organ zobowiązany był uwzględnić obowiązujący wówczas stan prawny w zakresie przepisów odrębnych zwłaszcza odnoszących się do obszarów chronionego krajobrazu, bowiem teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony był od 1975r. w tzw. strefie chronionego krajobrazu pod nazwą [...] (wzdłuż wybrzeża Bałtyku na odcinku ówczesnego wojew. [...]), ustanowionej uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 17 listopada 1975r. opublikowaną w Dz. Urz. WRN w [...] z dnia 2 grudnia 1975r. Nr 9 poz. 49. Uchwała ta została wykazana jako akt prawa miejscowego w rozporządzeniu Wojewody [...] Nr 2/99 z dnia 30 marca 1999r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Wojewodów [...] opublikowanym w Dz. Urz. Wojew. [...] Nr 7 poz. 71. Ten akt prawa miejscowego obowiązującego na terenie Województwa [...] został dostosowany do przepisów ustawy o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 99 poz. 1079 ze zm.). W przepisie § 4 rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] r. z dnia [...] r. zmieniającego akty prawne regulujące obszary chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...], wydanego na podstawie art. 26a ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr 73 poz. 1286. W § 4 rozporządzenia zastąpiono zwrot "strefy chronionego krajobrazu" użyty w tytule uchwały WRN z 17 listopada 1975r. i w jej treści zwrotem "obszary chronionego krajobrazu" zgodnym z ustawa o ochronie przyrody oraz skreślono zakazy ujęte w załączniku nr 3 do uchwały dodając do niej § 2a, w którym wymieniono te przedsięwzięcia inwestycyjne, roboty oraz czynności, które są zabronione na tego typu obszarach, a mianowicie m.in. lokalizowanie nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym i przeciwpowodziowym. Rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2003r. Nr [...]r. zostało następnie znowelizowane rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia 12 stycznia 2004r. (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr 5 poz. 58). W terminie wydawania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...]r. organ był zobowiązany rozpatrzyć wniosek D.W. uwzględniając okoliczność, że planowana inwestycja położona jest w obszarze chronionego krajobrazu w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Na obszarze tym, zgodnie z przepisami prawa miejscowego tj. uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 17 listopada 1975r. zabrania się, lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 2a uchwały). Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska zostały wyszczególnione w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179 poz. 1490). W § 3 pkt l0c wymieniono, że do takich przedsięwzięć zalicza się m.in. ośrodki wypoczynkowe, hotele, przewidziane na pobyt nie mniej niż 100 osób wraz z infrastrukturą towarzyszącą . Organ I instancji rozpatrywał ponownie wniosek D. W. uzupełniony podstawowymi danymi umożliwiającymi kwalifikację planowanej inwestycji. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] r. określił m.in. iż planuje realizację zespołu hotelowo - rekreacyjnego na 300 osób. Uwzględniając zatem tę okoliczność tj. budowę nowego obiektu hotelowego na 300 osób oraz mając na uwadze przepis § 3 pkt l0c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), iż inwestycja ta zaliczana jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także uwzględniając przepis prawa miejscowego tj. uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 17 listopada 1975r. której § 2a zabrania lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, należało stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się dotyczącego zastosowania przy rozpatrywaniu wniosku przez organ I instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), a nie przepisów z daty złożenia wniosku tj. z dnia 8 lutego 2001r. organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut ten nie jest zasadny, bowiem w dacie złożenia wniosku obowiązywał również przepis kwalifikujący planowaną inwestycję jako mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten zawierało rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r., wydane na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska (...) – (Dz. U. Nr 93 poz. 589), które w § 2 pkt 9c wymieniało również ten rodzaj inwestycji, który objęty był złożonym wnioskiem. Nie trafny okazał się również zarzut, iż działka wnioskodawcy w dacie składnia wniosku tj. w lutym 2001r. "nie wchodziła w skład obszaru chronionego krajobrazu". Jak już wskazano, akt prawa miejscowego ustanawiający strefy chronionego krajobrazu, zastąpione później obszarami chronionego krajobrazu w rozumieniu ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, obowiązuje od 1975r. w formie uchwały WRN w [...] z dnia 17 listopada 1975r. Nr [...]. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego obejmującym obszar Województwa [...] na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia 30 marca 1999r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Wojewodów [...], opublikowanym w Dz. Urz. Wojew. [...] Nr 7, poz. 71. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożył D.W., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na niekorzyść strony odwołującej, - naruszenie art. 8 k.p.a. - zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do działania organów poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej, - naruszenie art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, - naruszenie interesu prawnego skarżącego wyrażające się w nie wydaniu dla wnioskodawcy pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo tego, że decyzja taka mogła i powinna zostać wydana już w okresie znacznie wcześniejszym. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego i kwestionuje w dalszym ciągu zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Postępowanie z wniosku D. W. toczy się od kilku lat. Mogło i powinno skończyć się znacznie wcześniej poprzez wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt przewlekłości postępowania potwierdziły wydane w sprawie orzeczenia zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzające bezczynność organu I instancji i nakazujące wydać decyzję w określonym terminie. Kolejne decyzje wydawane przez SKO były decyzjami ostatecznymi, jednak nie były decyzjami kończącymi sprawę, rozstrzygając ją merytorycznie. Decyzja wydana obecnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...]r., nie tylko po raz kolejny powoduje niczym nieuzasadnione przedłużenie niniejszego postępowania, ale została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z przepisem art. 139 k.p.a., który wprowadza zakaz reformationis in peius, co oznacza, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyjątkowa dopuszczalność zmiany przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującego się wymaga wskazania w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w przepisie art. 139 k.p.a.(wyrok NSA z 6 II 1989r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 71). Tak sytuacja nie występuje w niniejszym postępowaniu. SKO w [...] w żaden sposób nie wykazało, aby orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się było podyktowane rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając decyzję z dnia 24 października 2005r., orzekło niewątpliwie na niekorzyść strony skarżącej, a więc wbrew ustawowemu zakazowi reformationis in peius, gdyż wcześniej wydaną decyzją z dnia 6 maja 2004r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2004r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponadto obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego z dnia 23 lutego 2004r., naruszyło również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego to jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.). W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych, inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 12 XI 1992r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA z dnia 22 marca 1996r., SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, nr 1, poz. 35) wyrażono pogląd, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było zobligowane do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania, ponieważ na nim jako organie II instancji ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia stosownego postępowania w sprawie, tak aby zostały osiągnięte cele dla których prowadzone jest postępowanie. SKO nie ustosunkowało się merytorycznie do treści odwołania, ograniczając się jedynie do analizy przepisów wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2005r. Skarżący podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zgłoszonych w odwołaniu z dnia 23 lutego 2004r., zarzutów. Dopiero po dokonaniu tych czynności, na podstawie zebranego materiału mogło wydać rozstrzygnięcie w sprawie. W szczególności rozstrzygnięcie organu odwoławczego w dalszym ciągu nie wskazuje, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja mogła by mieć negatywny wpływ na obszar, gdzie miałby być zlokalizowana. Skarżący podkreślił, iż istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, nie zaś jedynie analiza przepisów prawa na podstawie których zostało wydane orzeczenia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 1 września 2006r. skarżący podtrzymał podniesione zarzuty i rozwinął ich uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius należy wskazać, że regułę tę należy rozumieć jako zmianę na gorsze (na niekorzyść) podmiotu szukającego ochrony swych praw przez wniesienie środka zaskarżenia. W procedurze administracyjnej omawiany zakaz reguluje art. 139 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia 8 lutego 2004r., złożonego przez D.W., który planowaną inwestycję określił jako usługi turystyczne – motel i obiekt hotelowy oraz obiekt gastronomiczny, wypożyczalnia sprzętu plażowego i wodnego, tereny sportowe otwarte. Następnie decyzją z dnia 16 maja 2001r. Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 kpa – odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uzasadnieniem, że na terenie "[...]" nie można lokować inwestycji zakłócających ciszę i zmieniających sposób użytkowania gleby. Decyzją z dnia 17 lipca 2001r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i nakazało rozpatrzeć sprawę przy uwzględnieniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz po analizie prawnych aspektów uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczącej obszaru [...]. Decyzją z dnia 27 stycznia 2004r. Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, wskazując że powszechnie obowiązujące przepisy i przepisy prawa nie pozwalają na lokowanie tego rodzaju inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 maja 2004r. działając na podstawie art. 61 i 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło powyższą decyzję organu I instancji nakazując rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem treści art. 85 ust. 1 cyt. ustawy, a więc na podstawie nowego stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 25 czerwca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło własną decyzję z dnia 6 maja 2004r. i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2004r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uznając zasadność zastosowania przez organ I instancji przepisów ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie decyzją z dnia 23 lipca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło własną decyzję z dnia 25 czerwca 2004r. i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2004r. wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 139 kpa, a także art. 54 § 3 P.p.s.a. gdyż skarga nie została w całości uwzględniona. W tej sytuacji skargę strony na decyzję z dnia 6 maja 2004r. przesłano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia 27 lipca 2005r.,II [...], uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 6 maja 2004r. wskazując, że dokonana interpretacja art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędna, ponieważ decyzja kasacyjna jakkolwiek kończy sprawę w danej instancji administracyjnej i jest decyzją ostateczną, nie może być uznana w świetle treści przepisów przejściowych za decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Nadal bowiem wniosek strony, który wszczął postępowanie w sprawie, nie został ostatecznie załatwiony, a wiec sprawy nie można uznać za zakończoną decyzją ostateczną. W związku z treścią powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 24 października 2005r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2004r. wskazując, że przy jej wydaniu nie naruszono prawa. Decyzja SKO w [...] z dnia 24 października 2005r. jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Z przedstawionego toku postępowania wynika, że rozważając problematykę zakazu pogarszania sytuacji strony w związku z wniesionym przez nią środkiem zaskarżenia należy wziąć pod uwagę, w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 2 lipca 2005r., [...], dwie decyzje, a mianowicie organu I instancji, tj. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2004r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzję organu II instancji tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 października 2005r. Pierwsza z tych decyzji, niekorzystna dla inwestora, została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Takie orzeczenie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie może być traktowane jako naruszenie zakazu reformationis in peius. Strona przez zaskarżenie niekorzystnego dla niej orzeczenia nie znalazła się bowiem w gorszej sytuacji procesowej niż ta, która powstała na skutek decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie wydana wcześniej decyzja z dnia 25 czerwca 2004r., nawet jeżeli na pewnym etapie postępowania uznana była jako korzystna dla strony, to po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego nie może być traktowana jako procesowa przeszkoda w wydaniu orzeczenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Kasacyjny wyrok sądu administracyjnego sprawił bowiem, że sprawa powróciła na etap rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Z tych też względów nie można uznać za trafny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2004r. została poddana kontroli instancyjnej a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ odwoławczy ponownie rozpatrzyło sprawę, co znalazło wyraz w decyzji z dnia 25 października 2005r., która została właściwie uzasadniona i zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 107 kpa. Nie odniesienie się, jak zarzuca skarżący, do kwestii negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie, nie ma znaczenia, ponieważ w rozpoznawanej sprawie wskazano na niedopuszczalność lokowania określonego rodzaju inwestycji z uwagi na przyjęte ograniczenia normatywne. Organ odwoławczy wskazał, że budowa nowego obiektu hotelowego na 300 osób w świetle § 3 pkt 10c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), jest traktowana jako inwestycja zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a przepis prawa miejscowego, a mianowicie uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 17 listopada 1975r. zabrania lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (§ 2a uchwały). W kwestii natomiast zarzutu dotyczącego czasu trwania postępowania i naruszenia w związku z tym art. 8 kpa należy stwierdzić, że istotnie postępowanie prowadzone było długo i organ pozostawał przez pewien czas w bezczynności, ale sama ta okoliczność nie uzasadnia uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy pozostałe zarzuty okazały się nieuzasadnione. W związku z powyższym na Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji.