II SA/Sz 1456/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. dnia [...] r. odmawiającą umieszczenia odwołującej się w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu [...] r. strona złożyła wniosek o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu wywiadu rodzinnego i środowiskowego organ I instancji wydał decyzję odmowną. W jej uzasadnieniu podano, że strona mieszka w mieszkaniu kuzynki, a swoje mieszkanie podarowała wnukowi. Wnioskodawczyni jest osobą przewlekle chorą, ale jej stan zdrowia nie wymaga leczenia szpitalnego, wymaga natomiast całodobowej opieki. Z uwagi na sytuację rodzinną i objęcie wnioskodawczyni opieką przez jej wnuka i wnuczkę, a także z uwagi na to, że w codziennym funkcjonowaniu strona jest osobą samodzielną, organ I instancji uznał, że brak jest przesłanek do umieszczenia odwołującej się w domu opieki społecznej. Wskazano również, że wnioskodawczyni przebywała w DPS przy ul. [...] w S. wraz z mężem, ale po jego śmierci nie chciała dłużej w nim przebywać i zrezygnowała z pobytu w tej placówce. W odwołaniu od decyzji K. S. wskazała, że nie zgadza się z decyzją, choć rzeczywiście jest otoczona opieką przez wnuki, ale nie jest ona adekwatna do potrzeb. Wnuczka opiekuje się bowiem kilkumiesięcznym dzieckiem, a wnuk pracuje i jego pomoc ogranicza się do robienia zakupów. Odwołująca się zaprzeczyła, by istniała możliwość jej wspólnego zamieszkania z rodziną wnuka, ponieważ pomiędzy nią, a żoną wnuka brak jest porozumienia, co uniemożliwiłoby zgodne współżycie. Odnosząc się do argumentów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Prowadząc postępowanie w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej, organ jest zobowiązany ocenić stan zdrowia osoby, której wniosek dotyczy oraz możliwość korzystania przez nią z usług opiekuńczych. Podstawą wydania decyzji pozytywnej jest ustalenie, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i opieka nie może być jej zapewniona w formie usług opiekuńczych. Organ I instancji odmawiając skierowania strony do domu pomocy społecznej wskazał na możliwość skorzystania przez nią z usług opiekuńczych w większym zakresie niż dotychczas. Z akt postępowania wynika, że K. S. razem z mężem przebywała w DPS przy ul. [...] od [...] r. W dniu [...] r. jej mąż zmarł. Strona przebywała w DPS jeszcze do dnia 14 października 2013 r., po czym zrezygnowała z tego prawa. W związku z tym, że swoje mieszkanie odwołująca się wraz z mężem darowała wnukowi, przeprowadziła się do mieszkania kuzynki, gdzie mieszka do tej pory. W styczniu K. S. przebyła operację pomostowania udowo-podkolanowego i do tej pory jest w trakcie rehabilitacji po tej operacji, a jej stan zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu. Aktualnie ma trudności w poruszaniu się. Jej dzieci nie żyją. Ma dwoje wnucząt, które pracują i wychowują dzieci. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. wynika, że strona wymaga opieki osoby drugiej i systematycznej rehabilitacji ruchowej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że odwołującej się przyznano usługi opiekuńcze w wymiarze dwa razy w tygodniu po godzinie dziennie i poinformowano o możliwości zwiększenia opieki w tym zakresie. Wnuk odwiedza babcię w miarę możliwości i pomaga jej w domu oraz przy robieniu zakupów. Oświadczył, że proponował babci wspólne zamieszkanie, ale odmówiła. Wnuczka nie jest w stanie zapewnić babci opieki ze względu na warunki mieszkaniowe i opiekę nad kilkumiesięcznym dzieckiem. Oboje zadeklarowali udział we współfinansowaniu pobytu babci w DPS. Z wywiadu wynika, że K. S. jest osobą logiczną i kontaktową, porusza się samodzielnie, choć przy pomocy kuli i może samodzielnie funkcjonować przy pomocy osób trzecich. Taką pomoc zapewnia jej opiekunka, która pomaga przy kąpielach, wykupuje leki i załatwia sprawy urzędowe. Wnuk odwiedza babcię prawie codziennie, sprząta, robi zakupy i pomaga w przygotowaniu posiłków. Prowadząc postępowanie w sprawie z wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej organ obowiązany jest ustalić, czy dana osoba może otrzymać pomoc w zakresie dla niej koniecznym. W przypadku możliwości zapewnienia przez organ usług opiekuńczych, ale w wymiarze niewystarczającym, stanowi to przesłankę do skierowania do DPS. W niniejszej sprawie istotne jest, że w ciągu dnia, kiedy córka strony pracuje, strona korzysta z usług opiekuńczych w wymiarze jej odpowiadającym, a pozostałe potrzeby zapewnia jej wnuk oraz inne osoby. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację życiową rodziny i funkcjonowanie w niej wnioskodawczyni, poprzez umożliwienie korzystania z usług opiekuńczych. Odwołująca się nie jest sama, jest osobą w podeszłym wieku ale sprawną i samodzielnie radzi sobie w sprawach związanych z czynnościami higienicznymi oraz podstawowymi. Porusza się, samodzielnie wychodzi z domu i uczestniczy w życiu rodziny. Strona wymaga pomocy w życiu codziennym, poprzez pomoc w robieniu zakupów, sprzątaniu itp., natomiast mimo podeszłego wieku na dzień wydania decyzji nie wymaga umieszczenia w DPS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. K. S. zarzuciła skarżonej decyzji wydanie jej bez szczegółowej analizy dokumentów dotyczących jej stanu zdrowia, dołączonych do wniosku z dnia [...] r. Oświadczyła, że ma [...] lat, jest wdową po kombatancie i była represjonowana przez okupanta (po Powstaniu Warszawskim była wywieziona na roboty przymusowe do A.). Choruje na choroby przewlekłe, tj. [...] nasilające się w późnych porach wieczornych i nocnych, kiedy jest sama. Skarżąca wyjaśniła, że mieszka sama w udostępnionym jej odpłatnie na pewien czas przez daleką kuzynkę mieszkaniu, usytuowanym na drugim piętrze bez windy, posiadającym łazienkę z wanną (bez kabiny prysznicowej), która nie jest przystosowana do jej aktualnej sprawności fizycznej. Ponadto skarżąca wymaga systematycznej rehabilitacji i opieki pielęgniarskiej, którą może mieć zapewnioną w domu pomocy społecznej. Pomoc, o której mowa w zaskarżonej decyzji jest dalece niewystarczająca, nieścisła i oparta wyłącznie na decyzji odmownej, wydanej przez organ I instancji. Do skargi K. S. dołączyła zaświadczenie lekarza rodzinnego z dnia [...] r., z którego wynika, że jest osobą przewlekle chorą (dysfunkcja układu ruchu, choroby układu krążenia, wiek). Nie wychodzi sama z domu i wymaga opieki osób drugich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. skarżąca oświadczyła, że popiera skargę i nadmienia, że w chwili obecnej jej rodzina - wnuki - nie jest w stanie zapewnić jej stałej opieki. Ponadto, coraz trudniej korzystać jej z mieszkania na drugim piętrze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa (art. 135 P.p.s.a.). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz zastosowanie obowiązujących zasad postępowania, w toku którego organ ustala niezbędne do wydania rozstrzygnięcia kwestie. Z treści art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że do eliminacji decyzji będącej przedmiotem skargi z obrotu prawnego, prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej uzależnia rodzaj formę i rozmiar pomocy od okoliczności uzasadniających jej udzielenie, natomiast ust. 4 tego artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treści przepisów ustawy o pomocy społecznej wynikają różne formy tej pomocy, przy czym zdecydowana większość polega na świadczeniu przejściowej pomocy osobom i rodzinom, pomocy umożliwiającej im przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych i pozwalającej z czasem na dalsze samodzielne funkcjonowanie w rodzinie i środowisku. W każdym wypadku pomoc ta udzielana jest tylko wtedy, gdy osoba, czy rodzina wykorzystała już własne uprawnienia, zasoby i możliwości i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej. Wyjątkiem od zasady okresowego, przejściowego świadczenia pomocy społecznej (celem przezwyciężenia powstałej trudności życiowej) jest możliwość przyznania stałej pomocy społecznej, jaką w praktyce jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia następujące materialne przesłanki, a mianowicie: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu; 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wszystkich wyżej wyliczonych przesłanek. W świetle analizowanego przepisu ani posiadanie przez zainteresowaną osobę orzeczenia o niepełnosprawności, ani jej subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy, nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania. Należy podkreślić przede wszystkim, że umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z treści art. 36 pkt 2 lit.o) ustawy o pomocy społecznej, jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim jednak redakcja art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z tych przyczyn, umieszczenie w domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie jej potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji życiowej (zob. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 880/10 - wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej CBOS). Prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej organ obowiązany jest ustalić zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy. Niezbędne jest w związku z tym ustalenie, że z jednej strony istnieją okoliczności kwalifikujące wnioskodawcę do umieszczenia w domu pomocy społecznej - wiek, choroba, niepełnosprawność - z drugiej strony organ winien ustalić, że nie jest w stanie zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie. Analizując pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż organy obu instancji trafnie uznały, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. W ocenie składu orzekającego, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r., zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r., karty informacyjnej leczenia z dnia [...] r., wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do pracy, dostarczył organom wystarczającą wiedzę do przyjęcia, że skarżąca nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Skarżąca ma obecnie [...] lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury, która wraz z dodatkami wynosi [...] zł miesięcznie, korzysta z usług opiekuńczych świadczonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w ilości 2 godzin tygodniowo. Do tego korzysta z pomocy wnuka, który odwiedza ją niemal codziennie, robi zakupy, sprząta i pomaga w przygotowaniu posiłków. Skarżąca porusza się samodzielnie, choć o kuli. Przeprowadzony przez organ I instancji wywiad środowiskowy pozwolił na stwierdzenie zarówno stanu zdrowia skarżącej, jak też zakresu wymaganej przez nią opieki. Ustalono, że aktualnie sposób funkcjonowania skarżącej nie wskazuje na to, aby była ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagała konieczności zapewnienia całodobowej opieki i pielęgnacji. Z uwagi na wiek i stan zdrowia stwierdzono, że skarżąca może funkcjonować w miejscu zamieszkania, gdyż wymaga jedynie częściowej, a nie całodobowej opieki innych osób. Wszystkie czynności życia codziennego skarżącej, w których potrzebna jest pomoc innych osób, zaspakajane są przy pomocy opiekunki (zakup leków, pomoc w kąpielach, załatwianie spraw urzędowych) oraz wnuka (utrzymanie czystości otoczenia, przygotowanie posiłków, zakupy). Wsparcie jakie otrzymuje skarżąca zapewnia jej możliwość prawidłowego funkcjonowania w dotychczasowym miejscu zamieszkania. W razie potrzeby istnieje możliwość zwiększenia ilości godzin usług opiekuńczych. Ponadto, z akt sprawy wynika, że skarżąca nie skorzystała z propozycji wnuka dotyczącej wspólnego zamieszkania z jego rodziną, co wiązałoby się z zapewnieniem jej całodobowej opieki. Sąd podzielił zatem pogląd organów orzekających w sprawie, że skarżąca przy wsparciu wnuka, korzystając z usług opiekuńczych w rozmiarze odpowiadającym jej potrzebom, może funkcjonować w dotychczasowym środowisku. Tym samym stwierdzić należy, iż organy zasadnie uznały, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej. Podkreślić też należy, że z treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu czy jest rehabilitowana, nawet gdyby miała zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający. Zatem organ zarówno I, jak i II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a swoje stanowisko oparte na dokonanych ustaleniach przekonywająco uzasadnił, w szczególności wykazał, że skarżąca może samodzielnie funkcjonować w dotychczasowym środowisku, przy wsparciu otrzymanych usług opiekuńczych i wnuka, zatem brak jest podstaw do uznania, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie zauważyć należy, iż z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika co prawda, że skarżąca mieszka z córką, która zapewnia jej opiekę. Tymczasem z akt sprawy wynika, że córka skarżącej nie żyje, a opiekę nad skarżącą sprawują dzieci córki. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu. Ponieważ skarga okazała się nieuzasadniona, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.