II SA/Sz 1461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku stałego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego B. S. kwotę [...] ([...]) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza zmienił decyzję własną z dnia [...] r. przyznającą J. C. zasiłek stały w ten sposób, że we wrześniu 2013 r. zmniejszył wysokość zasiłku stałego do kwoty [...] W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie wywiadu z dnia [...] r. ustalił, iż łączny dochód strony uległ zmianie, z uwagi na przyznany jej [...] r. do [...] r. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]. Na dochód strony składa się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] i dodatek mieszkaniowy w kwocie [...], łącznie [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej wynosi 542 zł Zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Zmiana dochodu miała wpływ na zmianę wysokości zasiłku stałego. W odwołaniu od tej decyzji J. C. wniosła o zwrot odliczonego jej we wrześniu 2013 r. zasiłku stałego w kwocie [...]. Wyjaśniła, że wskutek orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym otrzymuje zasiłek stały oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] miesięcznie. Organ I instancji uważa, że dodatek mieszkaniowy jest dochodem strony, który obecnie wraz z dodatkiem mieszkaniowym przekracza kwotę 542 zł miesięcznie. Jednak w poprzednim okresie zasiłkowym od [...] do .[...] r. odwołująca się również otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości [...], który nie był wliczany do dochodu strony dla potrzeb zasiłku stałego, bo kwota ta nie przekraczała 10% kryterium dochodowego (art. 106 pkt 3 lit a ustawy o pomocy społecznej). Czyli jeżeli dodatek mieszkaniowy nie przekracza kwoty [...] miesięcznie nie wlicza się go do dochodu dla potrzeb przyznania zasiłku stałego, a jeżeli przekracza tę kwotę, wlicza się. Jedynie osobom otrzymującym zasiłek stały, dodatek mieszkaniowy jest wliczany do dochodu, a chodzi tu przecież o bardzo niskie dochody. Jest to niesprawiedliwe i niezgodne z zasadami logicznego myślenia. Chociaż odwołującej się przyznano dodatek mieszkaniowy, to nie stanowi on dla niej żadnego wsparcia finansowego w utrzymaniu mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że dochód strony został prawidłowo ustalony. Z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że do dochodu strony wliczany jest także dodatek mieszkaniowy. Gdyby ustawodawca zakładał odliczanie dodatku mieszkaniowego od dochodu, wskazałby to wprost w art. 8 ust. 4 tej ustawy, tak jak uczynił to w stosunku do innych świadczeń o charakterze zapomogowym. Biorąc pod uwagę, że zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, który w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, a dochodem tej osoby, organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość świadczenia [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję J. C. wniosła o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz uwzględnienie, że dodatek mieszkaniowy nie jest wliczany do przychodu i tym samym nie może wpływać na zmianę wysokości zasiłku stałego. W ocenie pełnomocnika zaskarżona decyzja narusza art. 8 K.p.a. poprzez działanie organu naruszające zasadę zaufania do organów administracji publicznej, oraz art. 8 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ interpretacja tych przepisów powinna zostać dokonana z uwzględnieniem trudnej sytuacji życiowej skarżącej. Z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wprost wynika, że dodatku mieszkaniowego nie wlicza się do dochodu strony. Wprawdzie w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera takiego zapisu, ale z art. 8 ust. 3 tej ustawy wynika, że ustawodawca umożliwia nie traktowanie jako dochodu środków finansowych otrzymanych na podstawie innych aktów rangi ustawowej. Z ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że dochód z tego tytułu nie jest wliczany do dochodu wnioskodawcy. Przyjęcie, że dla celów ustalenia zasiłku stałego dodatek mieszkaniowy podlega wliczeniu do dochodu, narusza zasadę racjonalnego prawodawcy, prowadzi także do wykładni kontra legem ustawy o pomocy społecznej. Obie ustawy są przejawem socjalnego działania państwa, a ich zadaniem jest zapewnienie osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, minimum egzystencjalnego. Dodatkowo, regulacje zawarte w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, stanowią lex specialis w odniesieniu do tych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, która ma charakter ogólny. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych natomiast stanowi przejaw pomocy państwa o charakterze wyspecjalizowanym, związanym z koniecznością zapewnienia wsparcia finansowego związanego z korzystaniem z lokalu mieszkalnego. Ustawodawca, używając w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zwrotu "o ile ustawa nie stanowi inaczej" dopuścił możliwość uregulowania w ustawie szczególnej pewnych dodatkowych kryteriów wpływających na treść ustawy ogólnej. Skoro ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych postanowił, że dodatku mieszkaniowego nie wlicza się do dochodu, to tym bardziej dodatek ten nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu dochodu strony na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przyjęcie takiej wykładni tego przepisu jest nie tylko zgodne z prawem ale z wykładnią celowościową obu ustaw, mających za zadanie wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji jest zmiana - w trybie przewidzianym, w powołanym w jej podstawie prawnej, art. 106 § 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) - decyzji ostatecznej z dnia 12 października 2012 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku stałego, w części dotyczącej wysokości tego świadczenia. Wskazany wyżej przepis ustawy stanowi, że: "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 11,12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Z analizy cytowanego przepisu wynika, że w przypadku ustalenia zaistnienia chociażby jednej z czterech przesłanek wymienionych w pierwszej kolejności (zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji dochodowej strony, zmiana sytuacji osobistej strony, pobranie nienależnego świadczenia) - zmiana lub uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej jest obligatoryjne, zaś w pozostałych, jeżeli zaistnieją przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5 - zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracyjnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przesłanką jej podjęcia, określoną w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zmiana sytuacji dochodowej strony. Ustalenie tej okoliczności, jak wynika to z treści skargi oraz pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 24 marca 2014 r. jest istotą sporu w niniejszej sprawie, bowiem najogólniej rzecz ujmując, skarga kwestionuje zasady ustalenia dochodu, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W związku z tym należy wyjaśnić, że wymienioną w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłankę: "zmiany sytuacji dochodowej strony" należy interpretować na gruncie przepisów ustawy, w której została ona wprowadzona, a zatem w zgodzie z normami ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta w przepisach ogólnych, a więc takich, które maja zastosowanie do poszczególnych instytucji pomocy społecznej w niej uregulowanych, zawiera w art. 8 ust. 3 definicję dochodu. Przepis ten stanowi, że: "Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Ponadto z mocy ust. 4 tego artykułu, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Jak z powyższego wynika, ustawodawca nie przewidział w katalogu pomniejszeń sumy przychodów ( art. 8 ust. 3) ani w katalogu przychodów nie wliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4) przychodu z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego, co oznacza, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa ustalając, że dochód skarżącej uległ zmianie, wzrósł bowiem o kwotę [...] dodatku mieszkaniowego przyznanego stronie decyzją administracyjną na okres od [...] r. do [...] r. Kwota wzrostu dochodu jest wyższa niż 10 % kwoty kryterium dochodowego przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem stosownie do art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, zmiana ta nie mogła być pominięta, czego świadomość skarżąca posiada, lecz kwestionuje sprawiedliwość takiego rozwiązania. Zauważyć należy jednak, że ustawodawca w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie zawarł, poza normą określona w art. 106 ust. 3a (oraz w art. 106 ust. 3b, który w sprawie również nie ma zastosowania) innych wyjątków, na przykład umożliwiających stosowanie zasad współżycia społecznego lub kryterium poczucia sprawiedliwości w odniesieniu do stosowania art. 106 ust. 5 zd. 1 tej ustawy. Omawiana ustawa, w zakresie definicji dochodu nie odsyła do stosowania w tym zakresie definicji zawartej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, a zatem wywody pełnomocnika skarżącej sugerujące konieczność ustalenia dochodu skarżącej w oparciu o tę definicję pozbawione są podstaw prawnych, zwłaszcza że pomiędzy tymi ustawami, jak również zawartymi w nich definicjami nie zachodzi stosunek specjalności – wyłączającej stosowanie definicji dochodu z ustawy o pomocy społecznej, gdyż są to odrębne akty prawne dotyczące różnych rodzajowo form pomocy i regulujące objęte nimi świadczenia w oparciu o ustanowione w nich odrębne przepisy. Z tych wszystkich względów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ponieważ wydana została na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych i prawidłowych ocen prawnych. Dlatego należało skargę oddalić, jako nie zasługującą na uwzględnienie. Podstawę prawną pkt I wyroku stanowi art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 250 w/w ustawy oraz § 15 i § 14 ust. 2 pkt 1) lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).