II SA/Sz 1463/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata Z. B. kwotę [...] złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej "K.p.a.", nakazał M. i Z. P. oraz H. S. wyłączenie z użytkowania obiektu stodoły usytuowanej na działkach nr [...] w miejscowości O., do czasu wykonania robót budowlanych mających doprowadzić obiekt do stanu właściwego. Jednocześnie organ nakazał M. i Z. P. zabezpieczenie obiektu budowlanego przez wykonanie stemplowania części połaci dachowej znajdującej się nad miejscem zawalonej ściany na działce nr [...], w terminie do 30 września 2015 r., a po wykonaniu stemplowania uporządkowanie terenu katastrofy przez usunięcie resztek drewnianej konstrukcji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu 9 sierpnia 2013 r. został poinformowany o katastrofie budowlanej na terenie posesji przez współwłaściciela stodoły H. S. Katastrofa polegała na odpadnięciu segmentu konstrukcji drewnianej wraz z glinianym wypełnieniem o wymiarach [...] m. Segment ten stanowił część podłużnej ściany stodoły (wymiary stodoły:[...] ). Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r. powołano komisję mającą ustalić przyczyny i okoliczności katastrofy oraz zakres niezbędnych do usunięcia zagrożenia czynności. Komisja w tym samym dniu, w obecności współwłaścicieli obiektu, przeprowadziła oględziny miejsca katastrofy, sporządziła protokół tej czynności, wykonała dokumentację zdjęciową i nakazała właścicielom obiektu wyłączenie całej stodoły z użytkowania, a także wyznaczenie strefy bezpieczeństwa o szerokości 4 m wokół obiektu. Komisja ustaliła, że przedmiotowa stodoła to ponad 70-letni obiekt drewniany, z widocznymi ubytkami deskowania. Wewnątrz obiektu widoczne były próby wzmocnienia konstrukcji stalowymi ściągaczami, które nie dawały gwarancji stabilności konstrukcji. H. S. oświadczył, że należąca do niego część stodoły jest w dobrym stanie technicznym, była naprawiana i konserwowana, a część użytkowana przez sąsiadów zawaliła się z powodu braku koniecznych napraw. W trakcie oględzin ustalono, że obiekt jest jednoprzestrzenny, a stan techniczny całej stodoły jest podobny. Komisja uznała, że bezpośrednią przyczyną katastrofy były warunki pogodowe tj. silne opady deszczu i gwałtowny wiatr, a także nieodpowiedni stan techniczny stodoły. Silne opady deszczu i gwałtowny wiatr doprowadziły do nasiąknięcia glinianego wypełnienia pomiędzy drewnianymi elementami konstrukcyjnymi ścian zewnętrznych, nadmiernego obciążenia konstrukcji drewnianej o znacznym zużyciu i jej zniszczenia. Ponieważ dalsze użytkowanie obiektu stanowiło zagrożenie dla użytkowników, nakazano wyłączenie obiektu z użytkowania, z zachowaniem 4 m strefy wokół niego, decyzją z dnia [...] r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. W toku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził rozprawę administracyjną która zakończyła się ugodą stron zatwierdzoną postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., które zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 372/14. W dniu 22 kwietnia 2015 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę przedmiotowej stodoły i stwierdzili załamanie części połaci dachowej znajdującej się nad miejscem zawalonej ściany. Część stodoły znajdująca się na działce nr [...] stanowiącej własność M. i Z. P. nie była użytkowana. Do części znajdującej się na działce nr [...] stanowiącej własność H. S. kontrolujący nie mieli dostępu. Wyznaczona 4 m strefa bezpieczeństwa wokół obiektu była zachowana. Organ I instancji decyzją z dnia 26 maja 2015 r. nakazał współwłaścicielom stodoły wyłączenie jej z użytkowania oraz wyznaczył strefę bezpieczeństwa. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania H. S. uchylił tę decyzję w całości i sprawę przekazał organowi I instancji wskazując, że decyzja ta nie spełnia wymogów wynikających z art. 78 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie wskazywała bowiem zakresu robót niezbędnych do uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu do czasu wykonania robót mających doprowadzić obiekt do stanu właściwego. H. S. wymienił pokrycie swojej części dachu, a także wymienił i wzmocnił część elementów konstrukcyjnych, ale wykonanie tych robót nie dawało gwarancji stabilności konstrukcji, a obiekt jest jednoprzestrzenny. Dlatego należało go w całości wyłączyć z użytkowania do czasu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu mimo, że załamanie części połaci dachowej znajdujące się nad miejscem zawalonej ściany, usytuowane jest na działce nr [...] , stanowiącej własność M. i Z. P. W odwołaniu od tej decyzji H. S. wskazał, że wykonał wszystkie zalecenia zawarte w protokole oględzin stodoły, a sama stodoła nie jest obiektem jednoprzestrzennym, stanowi zabudowę szeregową usytuowaną na dwóch różnych działkach, użytkowaną przez różnych właścicieli i nie ma potrzeby wyłączania z użytkowania jego części. Ponadto, kontrola obiektu przeprowadzona w dniu 22 kwietnia 2015 r. odbyła się bez jego udziału i nie został mu doręczony protokół kontroli. M. P. w piśmie z dnia 11 września 2015 r. zwróciła się o wydłużenie terminu wykonania nakazu do dnia 30 listopada 2015 r., z uwagi na trwające prace polowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazu zabezpieczenia obiektu i uporządkowania terenu katastrofy i wyznaczył termin wykonania nakazu do dnia 30 listopada 2015 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 78 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Organ I instancji nakazał więc właścicielom części stodoły w której nastąpiła katastrofa budowlana, zabezpieczenie obiektu przez wykonanie stemplowania części połaci dachowej nad miejscem zawalonej ściany, oraz uporządkowanie terenu katastrofy przez usunięcie resztek drewnianej konstrukcji. Ponadto, wszystkim właścicielom nakazał wyłączenie całego obiektu z użytkowania, do czasu wykonania robót mających doprowadzić stodołę do właściwego stanu, z uwagi na istniejące zagrożenie, wynikające ze stanu tego obiektu. W protokole komisyjnego ustalenia okoliczności katastrofy z dnia 9 sierpnia 2013 r. zapisano, że stodoła była w złym stanie technicznym i groziła zawaleniem. W celu zapobieżenia zagrożeniu dla bezpieczeństwa życia i mienia komisja zaleciła wyłączenie całego obiektu z użytkowania i wyznaczenie strefy bezpieczeństwa wokół budynku do czasu przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu całego obiektu i możliwości doprowadzenia go do odpowiedniego stanu. Stan obiektu od tego czasu nie poprawił się. Brak jest dowodu potwierdzającego, że część stodoły należąca do H. S. została wyremontowana i jest w odpowiednim stanie technicznym, poza jego oświadczeniem. Z tej przyczyny decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Z uwagi na upływ terminu do wykonania nakazu określonego w decyzji, uchylono decyzję organu I instancji w tej części i orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez H. S., organ wyjaśnił, że kontrolę w dniu 22 kwietnia 2015 r. przeprowadzono w oparciu o art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, umożliwiający przeprowadzenie czynności kontrolnych bez informowania o nich stron. Z protokołu tej kontroli wynika, że odwołujący się uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych swojej części stodoły. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję H. S. wniósł o jej uchylenie, w części dotyczącej ustalenia 4 m strefy ochronnej wokół stodoły, co uniemożliwia skarżącemu korzystanie ze stodoły, obory i obiektów posadowionych na działkach nr [...] i z działki wspólnej nr [...] w sytuacji, gdy skarżący wykonał zalecenia zawarte w protokole z dnia 9 sierpnia 2013 r. W jego sprawie doszło do naruszenia art. 81a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który wymaga aby kontrola obiektu była przeprowadzona w obecności osób w tym przepisie wymienionych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że jedynie oświadczenie osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, może być dowodem potwierdzającym doprowadzenie należącej do skarżącego części stodoły do właściwego stanu technicznego. Skarżący dowodu takiego nie przedłożył. Na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie wyłączenia z użytkowania części obiektu należącej do skarżącego. Pełnomocnik złożył do akt kopię polisy ubezpieczeniowej mającej potwierdzić dobry stan techniczny tej części obiektu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącego albowiem polisa ubezpieczeniowa za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. nie była przydatna do wyjaśnienia okoliczności wskazanej w tezie dowodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie w związku z zaistniałą katastrofą budowlaną. Okoliczność wystąpienia katastrofy budowlanej determinuje organ do działania w oparciu o wyjątkowy tryb postępowania określony przepisami rozdziału 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dotyczącymi katastrof budowlanych, tj. w oparciu o przepisy art. 73 - art. 79 ustawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 74 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o katastrofie, po pierwsze powołuje komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, po drugie zawiadamia o katastrofie budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przepis artykułu 78 ust. 1 obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do niezwłocznego, po zakończeniu prac komisji, wydania decyzji administracyjnej określającej zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Zakres przedmiotowy decyzji wydanej na podstawie tego przepisu może dotyczyć wykonania wyłącznie robót, które są niezbędne do tego, aby doprowadzić do uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie ww. art. 78 ust. 1 nie powinna zawierać rozstrzygnięć nakazujących wykonanie robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Przepis ten – jak już wyżej wskazano - jednoznacznie stanowi o niezwłocznym wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji określającej konkretne obowiązki. Takim rozstrzygnięciem kończy się postępowanie związane z katastrofą budowlaną. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej wydał decyzję nakazującą wszystkim współwłaścicielom obiektu wyłączenie go z użytkowania do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt budowlany do stanu właściwego, z uwagi na istniejącą groźbę jego zawalenia. Przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, by część drewnianej stodoły, posadowiona na działce skarżącego rzeczywiście stanowiła samodzielną część, wydzieloną konstrukcyjnie i nadającą się do dalszego użytkowania, mimo zawalenia się ściany bocznej a następnie dachu nad drugą częścią. Zresztą sam skarżący w piśmie (bez daty) znajdującym się w aktach organu I instancji oświadczył, że niezabezpieczona przez współwłaścicieli część stodoły zagraża bezpieczeństwu także części przez niego użytkowanej. Natomiast w skardze dowodził, że są to części odrębne konstrukcyjnie i zawalenie części stodoły należącej do sąsiadów nie wpływa na możliwość użytkowania tego obiektu przez skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, by do dnia wydania zaskarżonej decyzji obiekt budowlany w części objętej katastrofą został zabezpieczony przez wykonanie stemplowania części połaci dachowej znajdującej się nad miejscem zawalonej ściany. W dalszym ciągu więc obiekt groził zawaleniem i zachodziła konieczność zabezpieczenia go przez wyłączenie z użytkowania, do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu nie stwarzającego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie Sądu, nakaz wyłączenia z użytkowania całej stodoły, a nie tylko części w której doszło do katastrofy, był uzasadniony stanem technicznym oraz konstrukcją tego obiektu. Natomiast właścicielom działki nr [...] na której doszło do zawalenia się ściany i dachu organ nakazał zabezpieczenie obiektu, przez wykonanie stemplowania części połaci dachowej znajdującej się nad miejscem zawalonej ściany, co odpowiada treści art. 78 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie katastrofą budowlaną została dotknięta część obiektu budowlanego, ale zasadnie wyłączono z użytkowania cały obiekt, ponieważ nie zabezpieczony groził zawaleniem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 81a pkt 2 Prawa budowalnego podczas kontroli w dniu 22 kwietnia 2015 r., należało stwierdzić, że nie jest on uzasadniony. W myśl powołanego przepisu czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Z protokołu kontroli wynika, że skarżący miał możliwość wzięcia udziału w kontroli w dniu 22 kwietnia 2015 r., ale z tej możliwości nie skorzystał (uniemożliwił przeprowadzenie inspektorom nadzoru budowlanego kontroli na działce nr [...] wypraszając ich z działki). Natomiast kontrola na terenie działki nr [...] została przeprowadzona przy udziale jej właścicieli, a więc do uchybienia ww. przepisu nie doszło. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego dotyczącym ustalenia w decyzji z dnia 16 października 2015 r. "strefy ochronnej 4 m użytkowanej stodoły" stanowiącej własność H. S. Wskazana decyzja jak również utrzymana nią w mocy – w części - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. – tego typu strefy ochronnej nie przewidują, dotyczą wyłącznie nakazu wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego – stodoły usytuowanej na działkach nr [...] w miejscowości O. – do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 250 tej ustawy, w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).