II SA/Sz 1468/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]; II. stwierdza , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym oględzin budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] (działka nr [...]) w [...] ustalił, że do tego budynku zostały dobudowane dwa balkony od strony podwórza; jeden do lokalu mieszkalnego należącego do E. Z. oraz drugi - do lokalu mieszkalnego J. A. Balkony połączone są w jedną całość konstrukcyjną, dobudowaną do budynku mieszkalnego. E. Z. do protokołu oględzin z dnia [...]r., oświadczyła, iż do dobudowy balkonu przystąpiła w [...] r.. W piśmie z dnia [...] r. A. P. , były właściciel jednego z w/w lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku, oświadczył, m. in. że roboty rozpoczęto w roku [...] i zakończono w [...], a plany budowania tych balkonów były uzgodnione z pozostałymi właścicielami posesji, zaś remont zgłoszony był właściwym władzom. W związku z powyższymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał dnia [...]r., decyzję znak: [...], (sprostowanej postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], w której na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nakazał "E. Z. oraz J. A. w terminie do dnia [...]r., 1) dokonać oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związa- nych z budową balkonu od strony elewacji południowej i w razie konieczności doprowadzić je do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, 2 ) wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, do którego należy dołączyć: a) inwentaryzację budowlaną powykonawczą wraz z oceną stanu techniczne- go, b) oświadczenie osoby nadzorującej roboty budowlane - w przypadku ich wyko- nania, o czym mowa w punkcie 1: - o zgodności wykonania obiektu budowla nego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.", W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że w oparciu o dokonane ustalenia nie można jednoznacznie stwierdzić w jakim czasie balkony zostały wybudowane oraz czy inwestorzy posiadali pozwolenie na ich budowę. Ze względu na to, iż E. Z. jako datę budowy balkonów wskazuje rok [...], a Państwo Ż. oraz Pan P. jako datę budowy balkonów podają lata [...], jako czas ich budowy organ przyjął lata [...], - jako bardziej prawdopodobny. Zgodnie z prawem budowlanym obowiązującym w tym czasie na budowę balkonów wymagane było pozwolenie na budowę i nie można przyjąć, że balkony wybudowane zostały na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania ogólnego remontu przedmiotowego budynku i to bez wykonania dokumentacji technicznej. Na pismo zgłaszające remont budynku zlokalizowanego przy ul. [...], na działce nr [...] w [...], Urząd Miejski udzielił w dniu [...]r., odpowiedzi w której wyjaśnił kto powinien powiadomić lokatorów o remoncie budynku. W piśmie tym nie ma mowy o przedmiotowych balkonach oraz o zgłoszeniu zamiaru ich budowy. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odwołała się E. Z, która zarzuciła, iż organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pominął istotną dla sprawy treść oświadczenia A. P. , poprzedniego współwłaściciela posesji, który, oświadczył: "Ja pisałem o pozwolenie na ogólny remont posesji mojej i szwagierki do Naczelnika L. K. i J. S. W czasie ogólnego remontu nie było wymagane osobne pozwolenie na dobudowanie balkonów do mojej posesji. Urząd Miejski nie wniósł sprzeciwu wobec planowanej inwestycji. Dobudowane balkony są w odpowiednim stanie technicznym, swoim wyglądem nie oszpecają budynku, nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, nie pogarszają warunków użytkowych otoczenia. Skarżąca wskazała także, iż wyznaczony w zaskarżonej decyzji dwumiesięczny termin na wykonanie nakazanych obowiązków jest nierealny. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i określił termin wykonania czynności do dnia [...] r., w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy W uzasadnieniu wskazano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż inwestorzy, którzy wybudowali przedmiotowe balkony nie posiadają decyzji o pozwoleniu na ich budowę. Natomiast z zebranych oświadczeń świadków oraz stron postępowania wynika, iż przedmiotowe balkony wybudowane zostały przed [...]r. Z przepisów art. 103 ust. 1 i 2 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 48. Do samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisów cyt. ustawy z 1974 r. Prawo budowlane do załatwienia w celu doprowadzenia przedmiotowych balkonów do stanu zgodnego z prawem - jest zatem zasadne. Art. 28 ust. 1 ww. ustawy z 1974 r. Prawo budowlane stanowi, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zaś przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48, ze zm.: Dz. U. z 1976 r., nr 1, poz.9), będące przepisami wykonawczymi do tej ustawy, nie zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w takim przypadku -, tj. wykonania rozbudowy istniejącego budynku (§ 9 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia). Ponieważ przedmiotem postępowania są balkony dobudowane do istniejącego budynku mieszkalnego, uznać należy, iż art. 37 ust. 1 ustawy z 1974r.. Prawo budowlane, nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, tj. wybudowanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku. Z przepisu art. 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane wynika, iż jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji państwowej, wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, lub terenu nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 42 ust. 1 cyt. ustawy z 1974 r. Prawo budowlane stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego co do którego wydano decyzję na podstawie art. 40, przystąpić można dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż wydanie przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wybudowanych samowolnie balkonów do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie balkonu jest zasadne. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ drugiej instancji wyjaśnił, iż na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania wymaganych przepisami prawa pozwoleń. Organy administracji publicznej nie mają obowiązku informować o tym ewentualnych inwestorów. Zarówno przepisy ustawy z. 1974 r. Prawo budowlane, jak i przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane, nie zawierają instytucji przedawnienia, co oznacza, iż upływ czasu nie powoduje niemożności wszczęcia postępowania w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Na powyższą decyzję E. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] roku [...]. jako naruszających przepisy art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i umorzenie postępowania w sprawie, Zdaniem skarżącej wskazane wyżej przepisy nie mają zastosowania w sprawie. Art. 40 stanowi, że: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami ". Przedmiotem postępowania prowadzonego w tej sprawie nie było budowanie obiektu budowlanego w rozumieniu w/w ustawy a wykonanie robót budowlanych, które polegały ogólnie na remoncie budynku, w ramach którego dobudowano balkon. Definicje i rozróżnienie tych pojęć zawiera przepis art. 2 wyżej cytowanej ustawy. Przepis art. 40 ustawy, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, ma zastosowanie wyłącznie do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami a nie do samego wykonywania robót budowlanych, jak było w tym przypadku. Nie doszło też do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, tym samym więc nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 40 ustawy. Jednocześnie na podstawie tego przepisu właściwy organ ma kompetencję do wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Tymczasem decyzja PINB wydana na podstawie tego przepisu nie zawiera takiego rozstrzygnięcia. Nie nakazuje bowiem wykonania koniecznych zmian lub przeróbek a jedynie sporządzenie oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych i w razie konieczności doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Konsekwencją przepisu art. 40 ustawy jest przepis art. 42, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Przepis ten ma więc zastosowanie do sytuacji, w której wydano nakaz dokonania zmian lub przeróbek obiektu budowlanego. W tym przypadku takiego nakazu nie wydano, nie może więc skarżącej dotyczyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wynikający z tego przepisu. Ze wskazanych wyżej powodów decyzja PINB a tym samym również utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] roku [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co uzasadnia ich uchylenie. Biorąc pod uwagę, że okoliczności sprawy przesądzają o braku podstaw do prowadzenia wobec skarżącego postępowania w oparciu o te przepisy, uzasadniony jest wniosek skargi o umorzenie postępowania wszczętego i prowadzonego przez te organy, jako bezprzedmiotowego. Ponadto, mimo wniosków skarżącej organ I instancji nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, czy we właściwych urzędach nie znajdują się inne dokumenty dotyczące prac remontowych, które zostały przeprowadzone w tamtym budynku. Ustalone zostało, że Urząd Miasta był poinformowany o wykonywanych pracach i nie zgłosił sprzeciwu. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej: Ppsa/. Zasadnicze zarzuty skargi uznać należy za trafne. Zaskarżona decyzja, której treścią jest nakazanie skarżącej dokonania oceny stanu technicznego wykonanych w latach [...]-tych ub. wieku robót budowlanych związanych z samowolną dobudową balkonu i "w razie konieczności" doprowadzenie ich od stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami oraz do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego balkonu, oparte zostały na art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w związku z art. 37 ust.1 tej ustawy i art. 103 ust.2 ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994r. Skarżąca trafnie zauważyła, iż treść zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 40 ustawy z 1974r.,który stanowi, iż przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie przepisami , jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy właściwy organ wyda inwestorowi lub właścicielowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dobudowanie balkonu do istniejącego budynku niewątpliwie wymagało wg obowiązujących wówczas przepisów pozwolenia na budowę, a zatem chybiony jest argument skargi, iż budowę wykonano legalnie w ramach zgłoszonego organowi remontu budynku. Trafny jest jednak zarzut, iż przedmiotowy balkon nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane z 1974r., które w art. 2 ust.1 stwierdza, iż przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle wymienione w tym przepisie. Sam balkon nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu, zatem przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nie powinien być w tym wypadku zastosowany. Tym samym nie było też podstaw do zastosowania art. 42 tej ustawy, tym bardziej, że organ w stosunku do przedmiotu postępowania nie wydał nakazu dokonania zmian lub przeróbek, co jest warunkiem jego zastosowania. Zdaniem Sądu - w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepisy ustawy z 1974r.. Organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie bowiem odwołały się w tym przypadku do art. 103 ust.2 ustawy z 1994r. Również w rozumieniu prawa budowlanego z 1994r. /art. 3 pkt 1/ balkon nie jest obiektem budowlanym, zatem nie mogą mieć w tym wypadku zastosowania przepisy dotyczące rozbiórki obiektu budowlanego - ani art. 37 ustawy z 1974r. ani art. 48 ustawy z 1994r.. Celem zaskarżonej decyzji było doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku stosuje się przepisy odnoszące się do robót budowlanych, wykonanych bez wymaganego pozwolenia. W takim przypadku na zasadach ogólnych stosuje się zatem przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Skoro w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte pod rządami ustawy z 1994r. – to stosuje się przepisy tej ustawy . W tym wypadku zastosowanie miałby art. 51 tejże ustawy . Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem powyższych przepisów, co powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 p.p.s.a