II SA/Sz 1468/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. uzupełnionym pismem z dnia [...] r. L.M. wystąpił do Starosty K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: wprowadzenie linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV do projektowanej inwestycji. Starosta K. stwierdził brak przesłanek do uznania powyższego wniosku za zasadny i pismem dnia [...] r. postanowił odmówić L.M. nadania statusu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę opisanego wyżej zamierzenia budowlanego. L.M. wniósł zażalenie na wymienione wyżej pismo, które nazwał postanowieniem Starosty K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego zażalenia podniósł, że szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Skarżący zaznaczył, że z normy art. 3 pkt 30 Prawa budowalnego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji to organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, czego organ I instancji nie uczynił. Wojewoda Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez L.M. na pismo Starosty K. z dnia [...] r., znak [...] o odmowie nadania statusu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. wprowadzenie linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV do projektowanej inwestycji w miejscowości P. działka nr [...] gmina B. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność może występować m.in. w przypadku, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Tak więc zaskarżenie jest niedopuszczalne m.in. w sytuacji gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Zdaniem organu taka właśnie okoliczność wystąpiła w niniejszej sprawie, w której Starosta K. pismem z dnia [...] r., w odpowiedzi na wniosek złożony przez L.M., postanowił odmówić wymienionemu nadania statusu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, stanowiącej materialnoprawną podstawę prowadzonego przez Starostę K. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – wprowadzenia linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV do projektowanej inwestycji, brak jest możliwości wydania przez organ rozstrzygnięcia w formie postanowienia w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania albo dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w postępowaniu. Takiej możliwości nie można bowiem wyprowadzić z treści art. 28 k.p.a. określającego pojęcie strony w postępowaniu oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Takie uprawnienie nie wynika również z innych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 31 § 2, który ma zastosowanie wyłącznie w rozstrzyganiu kwestii dopuszczenia do udziału w charakterze strony organizacji społecznej oraz art. 61a k.p.a., który dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia złożone zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania. Zdaniem Wojewody, w przepisach procedury administracyjnej ustawodawca nie przewidział możliwości odrębnego rozstrzygania w toku postępowania, w procesowych formach, o uznaniu określonego podmiotu, tj. osoby fizycznej za stronę toczącego się postępowania. W związku z tym, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy prawnej do wydania odrębnego aktu o uznaniu bądź odmowie uznania osoby fizycznej za stronę postępowania administracyjnego, Starosta K., rozpatrując wniosek L.M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, prawidłowo udzielił odpowiedzi w formie pisma. Pismo to nie może być zatem zakwalifikowane jako postanowienie, które podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. L.M. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jego uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającego go "postanowienia organu I instancji" i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie z ostrożności procesowej skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak działania ze strony organu zmierzającego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez podanie nie wszystkich dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji błędnie przyjęły, że odmowa Starosty K. nadania mu statusu strony w niniejszym postępowaniu miała formę zwykłego pisma, a nie postanowienia, a tym samym pismo to nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Strona podniosła, że Starosta K., po rozpatrzeniu wniosku o uznanie za stronę przedmiotowego postępowania, odmówił jej nadania takiego statusu dokonując stwierdzenia: "Postanawiam odmówić Panu L.M. nadania statusu strony postępowania". Organ ten poinformował skarżącego o przyczynach nieuznania za stronę postępowania, lecz nie poinformował – zgodnie z wymaganiami art. 9 k.p.a. – o możliwości złożenia odwołania. Zdaniem skarżącego, Wojewoda naruszył przepisy postępowania, przez bezkrytyczne przyjęcie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień bądź decyzji w zakresie odmowy uznania osoby fizycznej za stronę w postępowaniu administracyjnym, a zatem przyjęcie, że po stronie Starosty nie powstał ustawowy obowiązek wydania rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o uznanie go za stronę postępowania w formie postanowienia, chociaż sam organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w tej sprawie właśnie w formie postanowienia. Strona podniosła, że nawet gdyby zaakceptować stanowisko, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydawania aktów administracyjnych w przedmiocie dopuszczenia w charakterze strony do postępowania innych osób aniżeli organizacje społeczne, to bezspornym jest, iż pismo organu informujące o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie jest czynnością z zakresu administracji publicznej rzutującą na uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Czynność ta bowiem wywołuje skutki polegające na pozbawieniu strony środków prawnych oraz braku możliwości realizacji w konkretnym postępowaniu uprawnień o charakterze materialnym. Zdaniem skarżącego, postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu kończy postępowanie w sprawie dla tej osoby, która wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowienie takie mieści się zatem w katalogu postanowień kończących postępowanie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skoro tak, to podlega kontroli sądowej. Tym samym przedmiotowe postanowienie Wojewody Z. jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, kończącym definitywnie to postępowanie dla skarżącego, a zatem jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu. Strona zarzuciła ponadto organowi odwoławczemu, że nie odniósł się on w ogóle merytorycznie do uznania bądź nie skarżącego za stronę niniejszego postępowania w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 28 stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] r., skarżący wskazał, że o statusie strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę nie przesądza to, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomość tych podmiotów jest sprzeczne z prawem, a więc czy interes prawny tych podmiotów został naruszony, lecz tylko to, czy ich nieruchomość leży w obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) powoływanej jako "p.p.s.a.", sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wskazuje na bezzasadność skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z dnia 16 listopada 2000r., V SA 235/00, niepubl.). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016 r. str 601). Tak więc zażalenie jest niedopuszczalne m.in. w sytuacji gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Ustalenie zatem przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 29/11, Lex nr 992535). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego od pisma Starosty K. z dnia [...] r. Wspomnianym pismem organ poinformował wnioskodawcę, że nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "[...]", a zatem nie może brać udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie w piśmie tym Starosta wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do przyznania mu takiego przymiotu strony ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, określonym na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższa informacja stanowi odpowiedź organu na skierowany do niego wniosek L.M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Należy przy tym zaznaczyć, że brak jest podstaw do podjęcia odrębnego aktu o uznaniu bądź odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, a zatem żądanie skarżącego w tym zakresie zostało poprawnie załatwione w formie pisma o charakterze informacyjnym. Zdaniem Sądu, wspomnianego charakteru - pisma informacyjnego - nie zmienia użyte w nim sformułowanie "postanawiam odmówić Panu L.M. nadania statusu strony postępowania", skoro jednocześnie w uzasadnieniu swojego stanowiska organ jedynie "informuje o braku przesłanek do uznania przedmiotowego wniosku, jako zasadny". Na marginesie należy zaznaczyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w stosunku do organizacji społecznej w art. 31 przewidują możliwość procesowego załatwienia takiego wniosku, poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania lub dopuszczeniu do udziału w razie uznania żądania organizacji społecznej za zasadne oraz wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przypadku stwierdzenia braku zasadności żądania. Na postanowienie odmowne służy zażalenie. W przypadku zaś innych podmiotów, przepisy prawa nie dały organom możliwości procesowego załatwienia takiego wniosku i wydania aktu władczego – decyzji lub postanowienia. Podzielając w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 323/13, należy wskazać, że skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania, to wniesiony środek zaskarżenia na rozstrzygniecie w tym przedmiocie uznać należy za niedopuszczalny. Co prawda niedopuszczenie przez organ administracji oznaczonej osoby do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza to, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. A zatem dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Przyjąć zatem należy, że wprawdzie konieczność skorzystania z przedstawionych form ochrony interesu prawnego rodzi określone utrudnienia, to jednak nie oznacza, że powinno być dopuszczalne zaskarżenie działań organu administracji, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego. Dodatkowo pokreślenia wymaga, że z art. 28 k.p.a. nie wynika, aby o statusie strony w postępowaniu administracyjnym organ pierwszoinstancyjny mógł orzekać w formie postanowienia. Ponadto nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że rozstrzygnięcie w tej kwestii przybiera formę postanowienia z mocy art. 123 k.p.a., to stosownie do art. 141 § 1 k.p.a., z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby na takie postanowienie przysługiwało prawo złożenia zażalenia. Wniesienie zatem zażalenia od informacji udzielonej skarżącemu przez organ pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Jak już wskazano powyżej, w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje bowiem czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, gdyż kwestionowane pismo, co wykazano powyżej, nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Raz jeszcze należy wskazać, że pismo Starosty z dnia [...] r. z przyczyn, o których była już mowa, stanowi jedynie informację organu. Nie zawiera ono więc rozstrzygnięcia pojmowanego jako rezultat stosowania normy prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny. Brak natomiast rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru postanowienia, nadając mu inny walor, np. zawiadomienia (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 124 KPA, Lex 2010). Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stwierdzenie przez Wojewodę niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, w sytuacji gdy zaskarżone pismo nie posiada przewidzianych przepisami k.p.a. cech władczego rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, gdyż przeprowadzone czynności, właściwych instancyjnie organów, odpowiadają prawu. Odnosząc się do wskazywanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2001 r., należy wskazać, że aktualna linia orzecznictwa całkowicie odbiega od poglądów wyrażonych w tym wyroku, zaś uzasadnienie aktualnego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarto m.in. w cytowanym powyżej wyroku z dnia 18 lipca 2014 r. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.