II SA/Sz 1470/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego T. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] . nr [...] Starosta W., na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odmówił przeniesienia na rzecz T. O. decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] r., wydanej S. M., przeniesionej w dniu [...] r. na J. i W. S., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi O. , gmina W. , zmienionej decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Od decyzji tej odwołanie wniósł T. O. , zarzucając organowi I instancji niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że z treści § 3 aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] r. nr repertorium "[...]" wynika wola stron nie tylko do sprzedaży nieruchomości ale również przekazania na rzecz skarżącego pozwolenia na budowę, dokumentacji budowlanej i dziennika budowy. Do odwołania dołączono pełnomocnictwo oraz kopię wyroku Sądu Okręgowego w K. I Wydział [...] sygn. akt [...] z dnia [...] r. oddalającego powództwo J. B. o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości. Wojewoda Z, decyzją z dnia [...] r. nr[...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu [...] r. T. O. wystąpił do Starosty W. o przeniesienie decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączem wodociągowym na działce nr [...] w m. O. , gm. W. , przeniesionej decyzją z dnia [...] r. na J. i W. S.. Dotychczasowy inwestor - J. B. (dawniej S.) pismem z dnia [...] r. poinformowała organ, że nie wyraża zgody na przeniesienie pozwolenia na budową. Starosta W. postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał T. O. do uzupełnienia wniosku o zgodę J. B. na przeniesienie decyzji. T. O. przedłożył akt notarialny numer repertorium "A" [...] sporządzony [...] r. umowy sprzedaży nieruchomości, a w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, że zgoda zawarta jest w § 3 tego aktu, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. W dniu [...] r. J. B. złożyła oświadczenie, że zapis § 3 zawarty w ww. akcie notarialnym nie był i nie jest zgodą na przeniesienie pozwolenia na budowę na T. O.. W związku z powyższym Starosta W. stwierdził brak zgody dotychczasowego inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę na T. O.. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Zatem, aby możliwe było przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz nowego inwestora spełnione muszą być łącznie następujące trzy warunki: - dotychczasowy inwestor (adresat decyzji) musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie, - "nowy" inwestor musi złożyć oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków, zawartych w tej decyzji, - "nowy" inwestor musi złożyć, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie T. O. w dniu [...] r. wystąpił do Starosty W. o przeniesienie za zgodą J. S. (akt notarialny numer repertorium "A"[...] ) oraz W. S. (oświadczenie) decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączem wodociągowym na działce nr [...] w m. O. gm. W. . Jednocześnie pismem z dnia [...] r. wniósł o wykorzystanie do wniosku o przeniesienie decyzji dokumentów dołączonych do wniosku z dnia [...] r. tj. Akt notarialny - oryginał Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością Oświadczenie W. S. - oryginał Dziennik budowy - kopia potwierdzona Oświadczenie T. O. - oryginał. W świetle treści decyzji o pozwoleniu na budowę, o przeniesienie której wystąpił T. O. , inwestorem są J. i W. S.. W celu spełnienia warunku przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, polegającego na udokumentowaniu zgody poprzedniego inwestora na przeniesienie tej decyzji niezbędne jest złożenie stosownego oświadczenia przez W. S. oraz przez J. B. (S.). Do wniosku o przeniesienie decyzji T. O. dołączył oświadczenie W. S. z dnia [...] r., z treści którego wynika, że przekazuje swoje pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r. Jako potwierdzenie zgody J. B. na przeniesienie pozwolenia na budowę T. O. dołączył akt notarialny numer repertorium "A" [...] sporządzony [...] r. - zawartej pomiędzy J. B., a T. O. umowy sprzedaży nieruchomości położonej w miejscowości O. gmina W. , obejmującej działkę gruntu oznaczoną geodezyjnie [...] , na której na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wzniesiony został budynek mieszkalny jednorodzinny w stanie surowym. Zgodnie z treścią § 3 ww. aktu notarialnego J. B. oświadczyła, że prawo własności opisanej w § 1 nieruchomości wraz z poniesionymi nakładami na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce oraz pozwoleniem na budowę, dokumentacją budowlaną i dziennikiem budowy sprzedaje T. O. . W ocenie organu odwoławczego, powyższe oświadczenie nie jest sformułowane na tyle jasno i precyzyjnie, aby można było uznać je, jak twierdzi T. O. , za równoznaczne z wyrażeniem przez J. B. zgody na przeniesienie na jego rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wyrażenie przez dotychczasowy podmiot (adresata decyzji) zgody na jej przeniesienie stanowi oświadczenie woli, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do oświadczeń woli składanych innym osobom, tj. art. 61 - art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny. Przedmiotowa zgoda powinna być sformułowana wyraźnie i na tyle precyzyjnie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości. Powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji J. B. oświadczyła, że nie wyraża zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę (pismo z dnia [...] r.) oraz, że zapis zawarty w akcie notarialnym repertorium "A" [...] z dnia [...] r. w § 3 nie był i nie jest zgodą na przeniesienie pozwolenia na budowę na T. O. (pismo z dnia [...] r.). W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zachodzą również okoliczności wskazujące na cofnięcie uprzednio wyrażonej zgody. Wojewoda wyjaśnił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że akta sprawy zawierają oświadczenia o wyrażeniu przez J. B. zgody na przeniesienie decyzji a zatem brak jest podstaw prawnych do przeniesienia na podst. art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na rzecz T. O. decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budową nr [...] z dnia [...] r. przeniesionej na J. i W. S. . Wobec odmowy udzielenia przez dotychczasowego inwestora zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę, T. O. może dochodzić swoich roszczeń w drodze powództwa cywilnego. Pismem z dnia [...] r. T. O. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. , zarzucając jej naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie dokumentu w postaci wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., w sytuacji gdy ustalenia poczynione przez ten sąd rzutują na ocenę oświadczeń J. B. składanych w toku postępowania administracyjnego i na etapie sporządzania aktu notarialnego, które to oświadczenie woli wyrażone w § 3 ww. aktu jest ważne i skuteczne, i całościowo reguluje sprawy związane z nieruchomością będącą przedmiotem sprzedaży, w tym dotyczące pozwolenia na budowę, - art. 65 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny zgodnego zamiaru stron w zakresie przeniesienia pozwolenia na budowę należy wziąć pod uwagę oświadczenie złożone przez J. B. w piśmie z dnia [...] r., w którym nie wyraziła zgody na przeniesienie ww. pozwolenia na budowę oraz że zapis § 3 ww. aktu notarialnego nie stanowił takiej zgody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. J. B. oświadczyła, że wyrazi zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę, dopiero gdy skarżący dokona z nią rozliczenia zapłaty za nieruchomość oraz, że Sąd Apelacyjny w S. oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego w K. oddalającego powództwo skarżącej o ustalenie nieważności umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a Mając na uwadze tak zakreślone kompetencje sądu, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w niej zarzutów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 tej ustawy (decyzję udzielającą pozwolenia na budowę), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Dwie pierwsze dotyczą zgody osoby, na której rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę na przeniesienie decyzji oraz zgody osoby, na rzecz której przeniesiona ma zostać decyzja. Trzecim warunkiem jest przedstawienie przez osobę, na którą przeniesione ma zostać pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeniesienie pozwolenia na budowę, w trybie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzi do zmiany inwestora. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli zostały spełnione warunki określone w tym przepisie. Spełnienie powyższych warunków ma nie tylko aspekt formalny, ale i przede wszystkim materialnoprawny. Artykuł 40 ust. 1 Prawa budowalnego stanowi wyjątek od będącego zasadą na płaszczyźnie prawa publicznego zakazu sukcesji, a więc niedopuszczalności przeniesienia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie, przez kompetentny organ administracyjny, praw oraz obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 183). Od tej reguły istnieją jednak wyjątki, które znajdują umocowanie w wyraźnej normie prawnej i taką właśnie normę statuuje art. 40 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten ustala warunki przeniesienia pozwolenia na budowę oraz określa w ust. 3 komu przysługuje przymiot strony w takiej sprawie. Dokonując wykładni art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego pod kątem istotnym z uwagi na zasadnicze zarzuty odwołania i skargi należy jednakże w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na wymienioną w analizowanym przepisie przesłankę przyjęcia przez określony podmiot wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej uprzednio konkretnemu adresatowi, w uprawnienia i obowiązki którego ma wstąpić, za zgodą poprzednika, inna osoba mogąca wykazać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy orzekające w sprawie odmówiły przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz skarżącego z jednego tylko powodu. Uznały bowiem, że oświadczenia złożone przed notariuszem w związku z zawarciem w dniu [...] r. przez skarżącego i J. B. umowy sprzedaży nieruchomości położonej w O. gmina W. , obejmującej działkę gruntu nr [...] , nie są na tyle precyzyjne, aby można było je uznać za równoznaczne z wyrażeniem zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. Zgoda, zdaniem organu, powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, która powstała w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę, mianowicie na złożenie przez J. B. w piśmie z dnia [...] r. nowego oświadczenia, w którym nie wyraża zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz T. O.. W ślad za stanowiskiem literatury przedmiotu powtórzyć wypada, że decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (czy pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) ma charakter aktu administracyjnego związanego, co oznacza, że gdy osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi wolę przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji na inny podmiot, a ten przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji i złoży oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ zobligowany jest wydać pozytywną decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę czy pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (patrz: Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Wydanie 4. Warszawa 2011, s. 483). Okolicznością w sprawie bezsporną jest złożenie przez skarżącego wraz z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenia W. S., jako jednej ze stron decyzji z dnia [...] r., o wyrażeniu zgody na przeniesienie. J. B. w umowie przenoszącej własność nieruchomości, na której realizowana była budowa budynku mieszkalnego oświadczyła, że sprzedaje skarżącemu nieruchomość wraz z nakładami na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, pozwoleniem na budowę, dokumentacją budowlaną oraz dziennikiem budowy, natomiast skarżący oświadczył, że prawo własności działki gruntu wraz z nakładami na budowę, pozwoleniem na budowę, dokumentacją budowlaną i dziennikiem budowy kupuje do majątku osobistego. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być przeniesiona w drodze cywilnoprawnej i nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, że pozwolenie na budowę wraz dokumentacją budowlaną zostało zbyte przez J. B. na rzecz T. O.. Podobnie nie sposób nie przyjąć, że tak sformułowany § 3 umowy przenoszącej własność nieruchomości stanowi w istocie oświadczenie woli stron tej umowy, tożsamych ze stronami decyzji wymienionymi w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, jako strony postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. Z punktu widzenia jurydycznego zgoda, o której mowa w art. 40 ust. 1 jest wprawdzie jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia i jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że oświadczenie woli stanowi ujawniony, uzewnętrzniony zamiar wywołania określonych skutków prawnych. Skarżący i J. B. zawierając umowę przenoszącą własność nieruchomości nie mieli obowiązku zamieszczenia w niej postanowień dotyczących pozwolenia na budowę oraz dokumentacji budowlanej albowiem materia ta dla skuteczności przeniesienia pozwolenia na budowę wymaga zgodnego działania stron w postępowaniu administracyjnym. Skoro jednak w umowie strony złożyły bezwarunkowe oświadczenia w przedmiocie przekazania oraz przejęcia pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną, to nie ma żadnych przeszkód prawnych by oświadczenia te potraktować jako zgody, o których mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowalnego. Zgody stanowią oświadczenia woli, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, a w szczególności art.60 i art.61. Pomimo braku wątpliwości Sądu co do skuteczności oświadczeń skarżącego oraz uczestniczki postępowania złożonych w umowie z dnia [...] r., wyjaśnienia jednak wymaga oświadczenie J. B. złożone przed organem I instancji w dniu [...] r., w którym uchyla się od skutków oświadczenia woli złożonego przed notariuszem sporządzającym umowę przenoszącą własność i nie wyraża zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz skarżącego. Wprawdzie skarżąca nie powołuje się na żadną z wad oświadczenia woli, o której mowa w przepisach Kodeksu cywilnego ( art. 82 i nast.), to jednak możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, natomiast druga strona - adresat oświadczenia - nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia, ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia są terminy złożenia oświadczenia woli przez uczestniczkę postępowania ([...] ) oraz uchylenia się od skutków oświadczenia woli ([...] ). Niemniej jednak organ winien wezwać skarżącą do wykazania w zakreślonym terminie, czy podjęła czynności zmierzające do uwolnienia się od skutków oświadczenia woli i w zależności od rezultatu tych działań prowadzić dalsze postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 2 p.p.s.a.