II SA/Sz 1476/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. P. W. kwotę [....] złotych zawierającą o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Starszy Inspektor Szczecińskiego Centrum Świadczeń z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzją wydaną w dniu [...] r. nr [...] [...] w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj.: od [...] r. do [...] r., w wysokości [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. zarzucił, iż podstawą wyliczania dodatku powinien być dochód netto, a nie brutto, ponieważ przyjęcie dochodu brutto narusza konstytucyjną zasadę do godnego bytowania. Ponadto podnosił, że powinien również otrzymać ekwiwalent pieniężny za brak ciepłej wody. Dodatkowo wskazał, że zmniejszenie tego ekwiwalentu z 30 kWh na 20 kWh, dokonane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 Nr 156, poz. 1817 ze zm.) jest bezprawne i narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. W postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy jego decyzję. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustalając, że dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy wyniósł [...] zł miesięcznie, a zatem wydatki na mieszkanie, które powinien on ponieść wynoszą [...] zł miesięcznie. Z związku z tym, iż faktycznie poniesione wydatki wyniosły [...] zł, prawidłowo został wyliczony dodatek w wysokości [...] zł miesięcznie. Odwołując się do zarzutów R. S., organ wywiódł podstawę do przyjęcia dochodu brutto z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Natomiast w odniesieniu do kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w lokalu, organ stwierdził, że skoro lokal ten jest wyposażony w instalację ciepłej wody, to w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych brak jest podstaw do wyliczenia i przyznania ryczałtu. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. R. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego jako podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego błędnie przyjęto kwotę dochodów brutto, a nie netto, co rażąco narusza art. 2 Konstytucji. Skarżący ponownie podniósł też swoje wątpliwości co do konstytucyjności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych zmniejszających równoważnik za brak ciepłej wody z 30 kWh na 20 kWh. Ponadto skarżący wniósł również o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi w następującym zakresie: - stwierdzenia, czy liczenie dochodu brutto (a nie netto) do udziału w kosztach utrzymania mieszkania przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją; - stwierdzenia, czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także art. 6 ust. 6 tej ustawy oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2004 r. w sprawie dodatków są zgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1 Konstytucji; - stwierdzenia, czy art. 175 oraz 194 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zakresie w jakim ogranicza prawo strony do dostępu do sądu poprzez instytucję przymusu adwokacko-radcowskiego jest zgodny z Konstytucją, a w szczególności, że zasadą dwuinstancyjności i prawem odwołania się od wyroku I instancji; - stwierdzenia, czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, np. uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej umożliwiające adwokatom i radcom prawnym wydanie opinii prawnej kończących postępowanie sądowe i zamykanie stronie drogi do wniesienia środka odwoławczego są zgodne z Konstytucją, w szczególności z zasadą trójpodziału władzy, dwuinstancyjności i braku przymusu adwokackiego; - stwierdzenie, czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko ze względu na kryterium zgodności z prawem jest zgodne z art. 2 Konstytucji. Organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę ponowił swoją argumentację przedstawioną w wydanej decyzji, stwierdzając, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że lokal skarżącego ma doprowadzaną ciepłą wodę, stąd też brak jest podstaw do doliczenia ryczałtu. Odnośnie zaś do kwestii przyjmowanego dochodu, to definicja zawarta w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie pozwala na przyjęcie do wyliczenia dodatku mieszkaniowego dochodu netto. W związku z tym Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontrolują czy wydanie decyzji nastąpiło zgodnie z prawem, na podstawie właściwych przepisów prawa i ich trafnej wykładni. Kwestię przyznawania dodatków mieszkaniowych określają przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje pewnemu katalogowi osób, które spełniają dodatkowe kryterium dochodowe oraz kryterium powierzchni zajmowanego lokalu. W świetle tych przepisów nie budzi żadnej wątpliwości, że skarżący spełniał przesłanki do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Kwestią sporną między skarżącym a organem jest natomiast wysokość tego dodatku i sposób jego obliczania, przy czym skarżący kwestionuje tutaj przede wszystkim konstytucyjność przepisów, na których oparł się organ wydający decyzję. W związku z tym należy zaznaczyć, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z przepisami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może samodzielnie stwierdzać niekonstytucyjności regulacji prawnych ani nie jest uprawnione do kierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, jest ono związane obowiązującymi przepisami i musi zgodnie z nimi procedować. W szczególności zaś nie jest uzasadnione odstąpienie od stosowania przepisów, które w ocenie organu nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych, tak jak było w tym przypadku. Zdaniem skarżącego wątpliwości prawne istniały w zakresie tego, czy organ obliczając należny mu dodatek mieszkaniowy powinien brać pod uwagę jego dochód brutto czy netto. Definicja dochodu została sformułowana w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, i zgodnie z nim za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Z powyższego przepisu jasno wynika, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu i jakie składki podlegają odliczeniu przy jego ustalaniu. Skoro nie przewidziano w nim możliwości odliczenia kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, które powiększają dochód netto, to organ słusznie ustalił wysokość dochodu bez jego odliczenia, a następnie kierując się art. 6 ust. 2 pkt 1 ustalił na jego podstawie wydatki ponoszone przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym, a w końcu wysokość przyznanego dodatku. Drugą kwestią sporną było nieuwzględnienie ryczałtu za brak ciepłej wody oraz zmiana rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych wysokości równoważnika. Należy tutaj wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, ryczałt taki może być naliczany tylko jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody i za wydatek stanowiący podstawę do jego obliczenia uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. W przypadku skarżącego przepis ten nie może mieć więc zastosowania. Zgodnie bowiem z dokumentacją zawartą w aktach skarżący co najmniej od lipca 2016 r. (zaświadczenie Agencji Mienia Wojskowego – Oddziału Regionalnego w S. z dnia 7 lipca 2016 r.) ponosi opłaty m.in. za podgrzewanie wody, brak więc logicznego i prawnego uzasadnienia za tym, aby przyznawać mu ryczałt na zakup opału. W związku z tym na sytuację skarżącego w żaden sposób nie wpływa też fakt obniżenia zastosowanego równoważnika z 30kWh na 20 kWh. Odnosząc się zaś do szeregu wątpliwości co do konstytucyjności regulacji związanych z przedmiotową sprawą, tj. tak prawa materialnego wynikającego z ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, jak i prawa procesowego zawartego w p.p.s.a., sąd nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z pytaniami prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. (sygn. akt OSK 671/04), sąd administracyjny – rozpoznając sprawę – tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym istotne jest, że chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego, a sam skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wniosku skarżącego nie można uznać za wiążący dla sądu, tym bardziej, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1997 Nr 102, poz. 643 ze zm.) koniecznymi przesłankami do przedstawienia takiego pytania prawnego jest nie tylko powzięcie stosowanych wątpliwości przez sąd, ale też to, aby od odpowiedzi na zadane pytanie zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanki tej nie spełniają dwa pytania odnoszące się do konstytucyjności ustanowienia przymusu adwokacko-radcowskiego i możliwości "wydawania" przed adwokatów i radców prawnych "opinii prawnych kończących postepowanie sądowe", jak i pytanie kwestionujące konstytucyjność sprawowania kontroli przez sądy administracyjne pod kątem legalności, ponieważ nie wpływają one w żaden sposób na ocenę decyzji przez sąd i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Natomiast w przedmiocie dwóch pierwszych pytań skarżącego trzeba stwierdzić, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, którego brzmienie przesądza o tym, jak powinien być liczony dochód będący podstawą określania finalnej wysokości dodatku mieszkaniowego, nie budzi żadnych wątpliwości sądu. Zdaniem sądu jasna jest jego treść, zgodnie z którą nie można skarżącemu odliczyć od dochodu podatku od osób fizycznych, a ponadto treść ta nie niesie zdaniem sądu żadnych sprzeczności z obowiązującymi przepisami Konstytucji. Z kolei wskazane przez skarżącego przepisy dotyczące określania ryczałtu na zakup opału oraz określania wydatków również nie wzbudziły wątpliwości sądu, także w zakresie konstytucyjności przepisu upoważaniającego do wydania aktu wykonawczego oraz przepisów samego rozporządzenia. Przy czym sposób ustalania i wysokość wspomnianego ryczałtu nie mają również wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem jak już wcześniej wskazano, ich celem jest przyznanie dodatkowego wsparcia dla osób, które nie mają dostępu do ciepłej wody w lokalu. W związku z tym brak jest podstaw do wystąpienia co do zgodności wskazanych powyżej przepisów z Konstytucją RP. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu, nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem badanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w prawidłowy sposób zastosowało przepisy zarówno na etapie ustalania dochodu skarżącego, jak i wysokości ponoszonych przez niego wydatków. Organ prawidłowo stwierdził, opierając się na znajdujących się w aktach dokumentach, że skarżący ma dostęp do ciepłej wody w lokalu, a w związku z tym nie może być mu przyznany ryczałt na zakup opału. Wyliczenia organu przedstawione w załączniku do decyzji również nie budzą wątpliwości, w związku z czym wysokość obliczonego dodatku mieszkaniowego należy uznać za prawidłowo ustaloną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.) jak w punkcie II sentencji wyroku.