II SA/Sz 1479/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu na A. D. prowadzącego działalność gospodarczą P. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu [...] r. na drodze krajowej nr [...], R.,[...] km dokonana została kontrola drogowa zestawu pojazdów składającego się z samochodu specjalnego pomocy drogowej marki I. o nr rej. [...] z przyczepą o nr rej. [...] . Zatrzymanym pojazdem kierował S. B., realizując krajowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz A. D.. Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...]. Wskazany protokół kontroli wraz z aktami sprawy zostały przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego, który pismem z dnia [...] r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Strona w piśmie z [...] r. złożyła wyjaśnienia. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] r. nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł. W dniu [...] r. A. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył odwołanie od tej decyzji, wywodząc, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 6 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. jak również art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego organ oparł kontrolę na uregulowaniach nieobjętych dyspozycją art. 44 pkt 22 u.t.d., tj. w momencie kontroli organ nie posiadał uprawnień do jej przeprowadzenia w tym zakresie. Ponadto skarżący zarzucił brak szczegółowego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie przez organ należytego wyjaśnienia sprawy. Skarżący dokonał również wyliczeń, z których wynika, że przejazd był realizowany w ramach 100 km od bazy przedsiębiorstwa pojazdem specjalistycznym pomocy drogowej, skutkiem czego nie zachodziła konieczność rejestrowania aktywności kierowcy. Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie odnosząc się do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące (lp.6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.), podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 ma ono zastosowanie do przewozu drogowego rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 tachografy są instalowane i użytkowane w pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim używanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy oraz do których zastosowanie ma rozporządzenie 561/2006. Organ zaznaczył, że po dniu 2 marca 2016 r. stosownie do treści art. 47 rozporządzenia 165/2014, wszelkie odesłania do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 będzie się uznawać za odesłania do rozporządzenia 165/2014. Według art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1 (wymienione w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 561/2006) wyłączone są z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85. Zgodnie z art. 3 lit. f rozporządzenia 561/2006 niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami specjalistycznymi pomocy drogowej poruszającymi się w promieniu 100 km od swojej bazy. Konsekwencja opisanych rozwiązań jest treść lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące karą pieniężną w wysokości 3 000,00 zł. Główny Inspektor wskazał, że w niniejszej sprawie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, stwierdzono, iż kontrolowanym pojazdem realizowany był przewóz drogowy rzeczy – pojazdu, na trasie z bazy przedsiębiorstwa skarżącego, tj. K. ul. S., a przesłuchany kierowca zeznał, że miejscem docelowym w S. jest ul. B., przy której siedzibę ma przedsiębiorstwo G., które miało dokonać sprawdzenia stanu technicznego przewożonego pojazdu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących odległości dzielącej bazę przedsiębiorstwa od miejsca kontroli, organ odwoławczy wyjaśnił, że przy obliczaniu dopuszczalnej odległości w jakiej może poruszać się od bazy przedsiębiorstwa pojazd specjalistyczny pomocy drogowej, pod uwagę należy wziąć punkt docelowy, w którym kończy się przewóz, a w niniejszej sprawie była to ul. B. oddalona od bazy przedsiębiorstwa znajdującej się przy ul. S. o ok. [...] km. Ponadto istotnym jest, że w momencie kontroli wykonywany przewóz nie miał związku z wykonywaniem pomocy drogowej, a był przewozem na potrzeby własne, gdyż przewożony pojazd stanowił własność przedsiębiorcy i w miejscu docelowym przewozu miał zostać poddany kontroli stanu technicznego a nie naprawy. Zatem w opisanych okolicznościach obowiązkiem przedsiębiorcy było wyposażenie pojazdu w tachograf, a kierowca winien rejestrować swoje aktywności. Organ ponownie przywołał treść przepisu art. 3 pkt f rozporządzenia 561/2006, wskazując, że zawarte w nim wyłączenie dotyczy pojazdów, podczas gdy w dniu kontroli kierowca prowadził zestaw pojazdów składający się z samochodu specjalistycznego pomocy drogowej wraz z przyczepą, na której był umieszczony przewożony pojazd. Przy czym organ zwrócił uwagę, na pkt h powołanego przepisu, który przewiduje wyłączenie dla przewozów realizowanych "pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy". Zatem w niniejszym przypadku brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej dla przepisu art. 3 pkt f, ponieważ prawodawca nie przewidział, tak jak w pkt h, że wyłączenie obejmuje również zestawy pojazdów składające się z pojazdu specjalistycznego pomocy drogowej wraz z przyczepą. Za bezzasadny organ uznał także zarzut strony dotyczący nieobowiązywania rozporządzenia (EWG) 3821/85, a tym samym brak podstaw prawnych do dokonania przez organ I instancji kontroli w opisanym zakresie, wskazując na treść art. 46 rozporządzenia 165/2014, zgodnie z którym "w zakresie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu, które nie zostały przyjęte i nie mogą być stosowane od daty rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, nadal obowiązują przejściowo - do daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu - przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący A. D. ponownie podniósł zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez oparcie procedury kontrolnej na uregulowaniach nieobjętych dyspozycją art. 4 pkt 22 u.t.d., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stanął na stanowisku, że organ kontroli nie jest i nie był uprawniony do jej przeprowadzenia a tym samym do rozpatrywania przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.t.d. do zadań inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 tej ustawy określającym obowiązki lub warunki przewozu drogowego, zawierający ograniczony i wyczerpujący katalog podstaw prawnych, w oparciu o które mogą działać organy inspekcji w postępowaniach kontrolnych. W wymieniony katalogu podstaw prawnych nie wymieniono przepisów rozporządzenia PEiR (UE) nr 165/2014, a zatem zdaniem skarżącego organy Inspekcji nie są uprawnione do dokonywania analizy dokumentów w aspekcie spełniania wymagań określonych w niniejszym rozporządzeniu, tym samym w aspekcie naruszenia określonego w lp.6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. organ powołał się na uregulowania nieobjęte dyspozycją art. 4 ust. 22 u.t.d. wskutek czego wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w sposób rażący naruszył art. 6 K.p.a. Skarżący nie zgodził się również z ustaleniami organu, że kierowca w chwili kontroli (przy ustalonym stanie faktycznym) obowiązany był do rejestracji okresów aktywności przy użyciu urządzenia rejestrującego – tachografu, wskazując, że zgodnie z art. 3 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami specjalistycznymi pomocy drogowej poruszającymi się w promieniu 100 km od swojej bazy. Kierujący w momencie kontroli drogowej poruszał się bowiem w promieniu 100 km od bazy firmy, a zatem w chwili kontroli drogowej nie doszło do naruszenia określonego w lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., ponieważ pojazd znajdował się niecałe 90 km od bazy przedsiębiorstwa, skutkiem czego organ nie miał podstaw prawnych do wystosowania powyższego zarzutu. Odnosząc się do odległości skarżący podkreślił, że przewóz był zorganizowany od Z. koło K., a nie od samego K., a znaczna część miasta S. leży dokładnie w promieniu do 100 km od baz przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ww. ustawy). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legalność nałożenia na A. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "P. decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] r., nr[...] , kary pieniężnej w wysokości [...] w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów prawa związanych z regulacją transportu drogowego. Ocena postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy poszczególnych instancji, nie pozwala na podzielenie wniosku skarżącego o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona kontrola z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego wykazała bowiem prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych oraz zasadność w świetle obowiązujących norm prawnych, nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej. Podstawę prawną prowadzenia kontroli przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy stanowią przepisy rozdziału 9 i rozdziału 10 u.t.d., natomiast podstawą nakładania kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania transportu drogowego są przepisy art. 92 i następne tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji: "Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie". Stosownie do treści art. 4 pkt 22 u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumieć należy obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz przepisów m.in. rozporządzeń Rady (EWG), rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) wymienionych w tym przepisie. Kontrole podmiotów wykonujących przewozy drogowe prowadzone na podstawie przepisów u.t.d. mają więc na celu między innymi ustalenie, czy podmioty takie przestrzegają przepisów regulujących czas pracy kierowców zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155) oraz obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia Rady nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21). Istotą kary administracyjnej jest przede wszystkim działanie prewencyjne przymuszające do respektowania nakazów i zakazów. Sam proces wymierzania kary pieniężnej należy rozumieć jako instrument władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest natomiast konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jej istotę stanowi więc wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzegania prawa i jest jednocześnie zapowiedzią negatywnych konsekwencji, które nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z niezapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia. Sąd zauważa nadto, że decyzje w sprawie nałożenia kary w konkretnej wysokości na odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenia przepisów u.t.d. nie mają charakteru uznaniowego, ale są decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d. organ administracyjny ma obowiązek nałożenia kary pieniężnej - zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 92a ust. 1 u.t.d. Przestrzegania tych właśnie przepisów dotyczyła kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie, a jej wyniki stały się podstawą do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w łącznej kwocie [...] zł za stwierdzone naruszenia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowanym pojazdem specjalnym pomocy drogowej marki I. o nr rej. [...] w dniu [...] r. realizowany był przewóz drogowy rzeczy – pojazdu na trasie K. (baza firmy skarżącego) – S. ul. [...], przedsiębiorstwo G., które miało dokonać kontroli stanu technicznego przewożonego pojazdu. Skarżący w istocie nie podważał tego, że przedmiotowy przewóz rzeczy miał miejsce. Kwestionował natomiast obowiązek wyposażenia pojazdu, przy użyciu którego wykonywany był przewóz rzeczy w urządzenie rejestrujące – tachograf odwołując się do regulacji zawartej w art. 3 lit. f rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym powołane rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami specjalistycznymi pomocy drogowej poruszającymi się w promieniu 100 km od swej bazy, wywodząc, że pojazd znajdował się niecałe 90 km od bazy przedsiębiorstwa, tj. od Z. koło K. Ponadto zarzucał brak podstaw prawnych do dokonania przez organy kontroli i następnie prowadzenia niniejszego postępowania z uwagi na nieobowiązywanie rozporządzenia (EWG) 3821/85. Odnosząc się do powyższego, za prawidłowe uznać należy w tej mierze stanowisko organu, że przy obliczaniu dopuszczalnej odległości w jakiej może poruszać się od bazy przedsiębiorstwa pojazd specjalistyczny pomocy drogowej na uwadze należy mieć jego dokładny punkt docelowy, a nie samo ogólnikowe wskazanie miasta. W badanej sprawie punktem docelowym była ul. B. oddalona od bazy przedsiębiorstwa, tj. S. o [...] km. W pełni trafnie zatem organ dokonując interpretacji art. 3 lit. f powołanego rozporządzenia 561/2006 – uznał, że brak obowiązku rejestracji czasu pracy kierowców pojazdów, o których mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie wykonywania przejazdu pojazdem specjalistycznym pomocy drogowej w zakresie podanej odległości i w zakresie stricte pomocy drogowej. Tymczasem oprócz niespełnienia warunku odległości dzielącej bazę przedsiębiorstwa od punktu docelowego, kontrolowany przewóz nie był wykonywany w związku z wykonywaniem pomocy drogowej, lecz w ramach przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Przewożony pojazd stanowił bowiem własność przedsiębiorcy, a jak wynika z zeznań kierowcy w miejscu docelowym, tj. przedsiębiorstwie G. miał zostać poddany kontroli stanu technicznego a nie naprawy. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1674/14, że pojazdy specjalistyczne pomocy drogowej faktycznie mogą być używane do przewozów niezwiązanych z pomocą drogową, co nie zmienia jednak faktu, że brak obowiązku wyposażenia tych pojazdów w odpowiednie urządzenia, celem rejestracji czasu pracy kierowców, dotyczy wyłącznie wykonywania przewozu w zakresie stricte pomocy drogowej, a zatem tylko sytuacji, gdy przewóz drogowy pojazdem specjalistycznym pomocy drogowej, odbywa się w promieniu 100 km od bazy i w związku ze świadczeniem pomocy drogowej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem prawidłowo organ orzekł o nałożeniu kary w wysokości [...] zł. Niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący nieobowiązywania rozporządzenia (EWG) 3821/85 i braku z uwagi na powyższe podstaw prawnych do dokonania przez organ I instancji kontroli w zakresie w jakim została przeprowadzona. Istotnie, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 uchyla się rozporządzenie nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE L 60/1 z 28.02.2014r.). Jednakże na mocy przepisów przejściowych, art. 46 tego aktu prawnego, przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia nadal obowiązują do daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w rozporządzeniu (UE) nr 165/2014. Zgodnie z art. 47 rozporządzenia (UE) 165/2014 zdanie drugie, odesłanie do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłanie do niniejszego rozporządzenia. Zatem określone w art. 4 pkt 22 u.t.d. odesłanie do przepisów rozporządzenia (EWG) 3821/85 stanowi odesłanie do przepisów rozporządzenia 165/2014. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia stanu sprawy, należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym. Należy stwierdzić, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy i wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.