II SA/Sz 148/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), w związku z § 10,11 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Starosty [...] Nr [...], z dnia [...] o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu A. G. dzierżawcy działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Organ ustalił, iż Starosta [...] na wniosek właściciela, wszczął postępowanie wyjaśniające, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] orzekł o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu zapisu o osobie dzierżawcy działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...]. Działki te stanowią własność M. i S. B., zam. [...], gmina [...], natomiast jako dzierżawca tych działek figuruje A. G.. W postępowaniu administracyjnym organ I instancji jako stronę potraktował również B. P., który uczestniczył w tym postępowaniu. Decyzja została skierowana do właściciela, do użytkownika oraz do B. P. - byłego właściciela przedmiotowych działek, który złożył od tej decyzji odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucił organowi I instancji, iż A. G. jako użytkownik przedmiotowych działek od [...] roku, na mocy umowy z poprzednim właścicielem, zawartej w dniu [...], nadal jest dzierżawcą działek nr [...] - [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. O tym, komu przysługuje status strony stanowi art. 28 Kpa, obowiązujący w każdym postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie stroną są właściciele nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr [...] i [...] w obrębie [...], których prawa są zapisane w KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Stroną w administracyjnym postępowaniu ewidencyjnym, w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest także użytkownik nieruchomości, wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków jako władający gruntami, budynkami lub lokalami. Skierowanie więc przez Starostę [...] swojego orzeczenia do innych osób, niż właściciele lub władający gruntami, jest wyłącznie do wiadomości. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie od decyzji organu I instancji nie może zostać uwzględnione, ponieważ skarżący, B. P., nie legitymuje się wymaganym tytułem własności lub użytkownika do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], będących przedmiotem postępowania. Odwołujący nie był stroną prowadzonego postępowania ewidencyjnego. Z tego względu postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak [...], zarzucając naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 28 Kpa. W ocenie skarżącego posiada on status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z rozwiązania przyjętego w art. 104 Kpa wynika, że autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. W razie gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). Interes prawny wynika z normy prawnej, przy czym nie musi to być zawsze norma prawa administracyjnego. "Wystarczy, jeżeli skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa" (J. Zimmerman, Prawo administracyjne..., s. 320-321). Zdaniem skarżącego, interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Według wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r. (I SA 1748/85, niepubl.): "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Jednakowoż wskazuje się również, iż: "Ograniczenie pojęcia "interesu prawnego" tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego" (wyr. NSA z dnia 9 marca 1982 r., SA/Wr 48/82, niepubl.). Wskazując na powyższe, skarżący uznał, iż jego interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy administracyjnej płynie z przepisów Kodeksu cywilnego. Jak bowiem wskazano w odwołaniu od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...], fakt istnienia pomiędzy B. P. a A. G. umowy najmu od [...] i zawarcie w dniu [...] nowej umowy "obliguje organ orzekający w sprawie do przeprowadzenia wykładni oświadczeń woli strony wskazanych umów w celu wykazania czy w istocie umowa z dnia [...] jest nową umową czy tylko kontynuacją umów poprzednich co ma wpływ na wynik postępowania. Jeżeli bowiem z ustaleń organu wynikałoby, że w dniu [...] strony zawarły nową umowę najmu to dojść należałoby do wniosku, że odwołujący się nie posiadał uprawnienia do zawarcia w tym dniu nowej umowy, jeżeli jednak analiza oświadczeń woli stron umów najmu wskazywać będzie na modyfikację dotychczasowych umów najmu to zawarta pomiędzy stronami umowa najmu byłaby ważna i strona posiadała uprawnienie do ujawnienia jej treści w operacie ewidencji gruntów i budynków." Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy administracyjnej skarżący stwierdził, że posiadając umowę dzierżawy z dnia [...] i aneks do tej umowy dzierżawy z dnia [...], posiadał uprawnienie do ujawnienia umowy obligacyjnej w ewidencji gruntów. W ocenie skarżącego uprawnienie takie posiada, wbrew twierdzeniom organu II instancji, również strona umowy cywilnoprawnej, zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji między innymi na podstawie umów dzierżawy. W ocenie skarżącego jedyną podstawą do wykreślenia z ewidencji gruntów umowy dzierżawy może być prawomocne orzeczenie sądu powszechnego uznające, że zawarta umowa dzierżawy jest nieważna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odpowiadając na skargę wniósł o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Na wstępie organ podkreślił, iż skarga dotyczy decyzji Inspektora z dnia [...] nr [...], a nie jak błędnie wskazano w skardze, postanowienia. Organ przypomniał, iż B. P. zam. [...] zawarł w dniu [...] umowę z A. G. zam. [...] dotyczącą dzierżawy działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Umowa ta została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wniosku B. P. w dniu [...]. Wcześniej, bo dnia [...], na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...], właścicielami tych działek zostali M. i S. B.. Ponieważ nowi właściciele, M. i S. B. nie zawierali żadnych umów dzierżawy, w dniu [...] złożyli do S. S. wniosek o wykreślenie z operatu ewidencji gruntów i budynków, figurującego tam dzierżawcy działek nr [...] i [...]. Ponieważ umowa dzierżawy została zawarta przez osobę nieuprawnioną (B. P. już nie był w dniu [...] właścicielem nieruchomości) Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] dokonał zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków przez wykreślenie osoby A. G. jako dzierżawcy działek nr [...] i [...] w obrębie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Starosty [...] Nr [...], z dnia [...] o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu A. G. dzierżawcy działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż B. P. nie był stroną postępowania administracyjnego z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego. Zgodnie z art.20 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 z późn.zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej; 4) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 5) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 4; 6) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 7) wartość nieruchomości. Rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454 ), zwanym dalej "rozporządzeniem", Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa określił między innymi sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 46 ust.1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 (właścicieli nieruchomości, osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają, użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531), z tym, że dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz o dzierżawcach ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy ). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją zawarcia przez B. P. w dniu [...] umowy z A. G. dotyczącej dzierżawy działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], a następnie ujawnienia tej umowy w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie wniosku B. P. w dniu [...]. Tymczasem wcześniej, bo dnia [...], na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...], właścicielami tych działek zostali M. i S. B. Ponieważ nowi właściciele, M. i S. B. nie zawierali żadnych umów dzierżawy i nie wnosili o ich ujawnienie w ewidencji, w dniu [...] złożyli do Starosty [...] wniosek o wykreślenie z operatu ewidencji gruntów i budynków, figurującego tam dzierżawcy działek nr [...] i [...]. Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego, B. P. jako były właściciel działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], nie należy do grona podmiotów mogących występować z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych. Zgodnie z art.28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla osób nie będących właścicielami lub innymi podmiotami wymienionymi w § 10 i 11 rozporządzenia, uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego uprawniający dany podmiot do uczestniczenia w postępowaniu. Przyjmuje się powszechnie, iż treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Istotną jest również konstatacja, iż interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Norma, o którą tu chodzi, nie przyznaje podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny konkretnych uprawnień lub obowiązków, ale daje mu możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu, powoduje, że podmiot, którego sfery prawnej ona bezpośrednio dotyczy, może skutecznie domagać się np. wydania orzeczenia administracyjnego. Z kolei po jego wydaniu podmiot, którego sfery prawnej dana norma bezpośrednio dotyczy ma uprawnienie do wniesienia wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia. Tym samym ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał przepisu stanowiącego podstawę jego interesu prawnego w żądaniu rozpatrzenia odwołania od decyzji o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu A. G. dzierżawcy działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], bowiem ogólne stwierdzenie, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów Kodeksu cywilnego jest niewystarczające. Należy nadto przypomnieć, że organ administracyjny orzekający w sprawie nie jest uprawniony do dokonywania wykładni oświadczeń woli stron umów dzierżawy wskazanych przez skarżącego, w celu wykazania czy w istocie umowa z dnia 14 maja 2008 r. jest nową umową, czy tylko kontynuacją umów poprzednich. Właściwym do badania tej kwestii jest sąd powszechny. Przyznać należy, że po stronie skarżącego występuje interes faktyczny w żądaniu uznania za nadal obowiązującą umowę dzierżawy zawartą przez niego z A. G., co nie zmienia jednak faktu braku podstaw do uznania go za stronę postępowania w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Zgodnie z art.138 § 1 pkt 3 Kpa organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Zasadniczo dwie sytuacje wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa (patrz: uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. ONSA 1999, nr 4, poz.119 ). W świetle powyższego prawidłowo organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania B. P., umorzył postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak sentencji wyroku.