II SA/Sz 149/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) i art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej: "P.b", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") nakazał I. i Z. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 2,55m x 2,60 i wysokości 2,87m, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w S. w narożniku działki przy granicy z posesjami: ul. [...] i ul. [...] w S.. Od powyższej decyzji odwołała się I. K.. W odwołaniu podniosła, że aby spełnić warunek usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej zamierza przeprowadzić jego modernizację, polegającą na wydłużeniu obiektu o 35 cm. Ponadto nadmieniła, że budynek sąsiadujący z jej budynkiem gospodarczym jest nieotynkowany i do połowy ocieplony z różnych kolorów styropianu, pokryty blachą, co powoduje dysharmonię estetyki otoczenia widocznego z jej tarasu. Wyjaśniła, że jej budynek gospodarczy znajduje się w pobliżu budynku mieszkalnego A. P. (sąsiadki z tyłu ogrodu), która nie ma zastrzeżeń co do estetyki wykonania ww. budynku - widzi go bezpośrednio z okien swojej kuchni i wyraziła pisemną zgodę na usytuowanie istniejącego budynku gospodarczego przy granicy swojej działki. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., powiadomiony o wybudowaniu na nieruchomości przy ul. [...] w S., na granicy z działką przy ul. [...], budynku gospodarczego, którego dach znajduje się częściowo na działce skarżącej M. B., przeprowadził w dniu [...] listopada 2018 r. oględziny ww. nieruchomości. Z protokołu z oględzin wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] w narożniku działki, przy granicy nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...], znajduje się budynek gospodarczy. Z informacji uzyskanej od I. K. wynika, że ww. budynek wybudowany został na podstawie zgłoszenia dokonanego w 2000 r. lub 2004 r. (jedno ze zgłoszeń dotyczy wiaty). Do zgłoszenia załączone zostały rysunki. Budynek i wiata zostały wybudowane w latach zgłoszenia. Ze względu na potrzebę wykonania remontu budynku w październiku 2018 r. zostały wykonane prace polegające na wymianie ściany frontowej oraz zmianie konstrukcji i kształtu zadaszenia. Poprzednio spadek połaci przebiegał od granicy z nieruchomością przy ul. [...] w kierunku działki - nieruchomości K. Po wykonaniu remontu zadaszenie zostało wykonane jako dwuspadowe ze spadkiem w kierunku nieruchomości przy ul. [...] oraz na własną działkę inwestora. Od strony granicy budynek posiada rynnę. Podczas wykonywania poszycia dachu zastosowano jako podkład płytę OSB, którą wysunięto w kierunku granicy z nieruchomością G. na ok. 30-35 cm poza ścianę zewnętrzną. Płyta wystaje poza ogrodzenie nieruchomości na ok. 7 cm (maksymalnie). I. K. oświadczyła ponadto, że ogrodzenie nie zostało wybudowane na granicy i nie należy traktować go jako granicę. Zdaniem I. K., garaż wybudowany na sąsiedniej nieruchomości (G. ) został ustawiony tak, że ściana znajduje się bezpośrednio na granicy, natomiast cała przestrzeń między garażem, a budynkiem gospodarczym należy do nieruchomości przy ul. [...]. Podczas oględzin dokonano pomiarów budynku gospodarczego, które wynoszą 2,55 m x 2,60 m. Organ podał dalej, że z dokumentów udostępnionych przez Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w S. wynika, że w 2004 r. I. K. dokonała zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wybudowania pomieszczenia gospodarczego, nie połączonego trwale z gruntem, na nieruchomości przy ul. [...] w S., przy granicy z nieruchomościami przy ul. [...] i ul. [...], o wymiarach 2,70 m /od strony posesji przy ul. [...]/ x 1,00 m/od strony posesji przy ul. [...]/ i wysokości 1,84-2,09 m. Część obiektu miała stanowić wiata zajmująca powierzchnię 1,30 x 1,00 m bez ścian od strony ul. [...] oraz własnej nieruchomości i ścianą ażurową od strony ul. [...]. Pozostała część obiektu o powierzchni 1,40 x 1,00 m miała zostać zabudowana ścianami pełnymi, tworząc pomieszczenie gospodarcze. Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Budynek gospodarczy, będący przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego, wybudowany w tym samym miejscu, posiada wymiary: 2,55 x 2,60 m i wysokość 2,87 m. Zdaniem organu, nie można więc uznać, że powstał w wyniku przeprowadzenia remontu poprzednio istniejącego w tym miejscu obiektu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w których ustawodawca przewidział wyjątki, które co do istoty są jedynymi odstępstwami od wskazanej reguły. Wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i z tego względu nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej tych przepisów. Z kolei, art. 29 ust. 1 i 2 zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, art. 30 w ust. 1 zawiera wyliczenie obiektów i robót budowlanych (spośród wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2), których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zaś art. 31 reguluje sprawy rozbiórek obiektów budowlanych. W świetle ww. przepisów wykonanie robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku gospodarczego, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1). Natomiast inwestorzy- I. i Z. K. nie uzyskali wymaganej zgody organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. zauważył, że zasady postępowania organu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego, lub jego części, bez wymaganego zgłoszenia określają przepisy art. 49b prawa budowlanego. Przewidują one możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 49b ust. 2) oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 i 5), zaś niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3). Mając na uwadze powyższe przepisy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 49b ust. 2 ww. ustawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nałożył na właścicieli nieruchomości - I. i Z. K., obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, tj. zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane (projektu zagospodarowania działki lub terenu, określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, szkiców lub rysunków wykonanego obiektu wraz z pozwoleniami, uzgodnieniami i opiniami wymaganymi odrębnymi przepisami) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. I. i Z. B. przedstawili: zaświadczenie Prezydenta Miasta S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, plan usytuowania obiektu, inwentaryzację budynku gospodarczego. Po analizie przedstawionych przez inwestora ww. dokumentów organ powiatowy uznał, że usytuowanie budynku na działce (w odległości 0,35 m od granicy) narusza przepis § 12 ust. 4 pkt 3 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i działając na podstawie art. 49b ust. 3 prawa budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2019 r. nakazał rozbiórkę ww. obiektu. Organ odwoławczy podał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor wybudował budynek gospodarczy w październiku 2018 r. bezpośrednio przy ogrodzeniu rozgraniczającym nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w S.. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna załączona do zgłoszenia M. i B. B. - pełnomocników M. B. - właścicielki nieruchomości przy ul. [...] o samowoli budowlanej. Z uwagi na brak w aktach dokumentu końcowego ze wznowienia granic oraz różnego stanowiska zainteresowanych stron w tej sprawie, w ocenie organu, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jak faktycznie usytuowany jest, względem granicy z działką przy ul. [...], budynek gospodarczy I. i Z. K.. Właściwym dokumentem obrazującym usytuowanie przedmiotowego budynku względem granicy z działką sąsiednią powinna być inwentaryzacja geodezyjna, samo bowiem wznowienie granic - czyli czynność faktyczna polegająca na okazaniu właścicielom działek przebiegu granicy w przestrzeni - powoduje, że brak jest możliwości zweryfikowania przez organy nadzoru budowlanego usytuowania tego budynku względem granicy, w szczególności nie sposób obiektywnie ocenić czy widoczne na fotografiach przedłożonych przez jedną ze stron punkty wyznaczające przebieg granicy wyznaczone zostały przez uprawnionego geodetę. Ponadto, dokumentacja fotograficzna, sporządzona przez PINB podczas kontroli ww. nieruchomości z dnia [...] listopada 2018 r. wskazuje, że budowa przedmiotowego obiektu nie została zakończona – nie została wykończona ściana tylna budynku od strony nieruchomości przy ul. [...]. W przypadku, gdy budynek gospodarczy nie jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki i odległość ta nie przekracza 0,35 m - jak wskazuje skarżąca, w postanowieniu na dokończenie budowy należałoby ująć również prace mające na celu doprowadzenie usytuowania budynku do zgodności z przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca zdecydowana jest wykonać takie prace, o czym poinformowała w odwołaniu. Niewątpliwie nakaz rozbiórki jest najbardziej restrykcyjną sankcją dopuszczenia się inwestora tzw. "samowoli budowlanej" i dlatego rozstrzygnięcie w tym zakresie może nastąpić tylko, gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że nie ma możliwości legalizacji takiego obiektu. W ocenie organu, z zebranego materiału dowodowego wynika, że nakaz rozbiórki jest przedwczesny, skoro budowa przedmiotowego budynku, tj. jego tylnej ściany od strony granicy z działką przy ul. [...] nie została zakończona i budynek ten może zostać wybudowany w sposób spełniający wymogi § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o ile obecnie już tych wymogów nie spełnia. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od powyższej decyzji, wskazując, że uchylona decyzja jest dla niej krzywdząca. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że w każdym piśmie skierowanym do organu podnosiła kwestie przekroczenia granicy poprzez wysunięcie na jej posesję dachu, z którego cały czas podczas opadów leje się woda, podmywając jej garaż. Podkreśliła, że jest stroną w tym postępowaniu i nigdy nie wyraziła zgody na wybudowanie ww. budynku przy samej granicy. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei, według art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika wprost, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Niewątpliwie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., można wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nakazująca inwestorom – I. i Z. K. rozbiórkę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w S. - w narożniku działki przy granicy z posesjami ul. [...] i ul. [...] w S. - została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przypomnieć należy, że przyczyną wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym było ustalenie organu odwoławczego, odmiennie niż organ I instancji, że nakaz rozbiórki ww. budynku jest przedwczesny, skoro jego budowa, tj. jego tylnej ściany od strony granicy z działką przy ul. [...] nie została zakończona i budynek ten może zostać wybudowany w sposób spełniający wymogi określone w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o ile obecnie już tych wymogów nie spełnia. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brak w aktach dokumentu końcowego ze wznowienia granic oraz różnego stanowiska zainteresowanych stron w tej sprawie, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jak faktycznie usytuowany jest względem granicy z działką przy ul. [...] A, budynek gospodarczy I. i Z. K.. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są na tyle istotne, że w istocie uniemożliwiają bezsporne ustalenie faktycznego usytuowania budynku gospodarczego względem granicy z działką przy ul. [...]. Kwestia ta będzie podlegała natomiast ocenie organu I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. Tym samym niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie merytorycznie w tym przedmiocie przez organ drugiej instancji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania niewątpliwie nie pozwalał na zastosowanie w sprawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei, wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Koniecznym zatem stało się uzupełnienie materiału dowodowego w ramach art. 136 K.p.a., bowiem od ustaleń poczynionych w tym zakresie zależy dalszy tok postępowania. Wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen abstrahujących od istotnych okoliczności sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia wadliwej decyzji w sytuacji, w której błędów organu pierwszej instancji w administracyjnym jej toku nie może naprawić organ odwoławczy, z czym, w ocenie Sądu, mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że PINB wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 K.p.a., a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa okoliczność stanowiła samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasadnie zatem organ drugiej instancji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości przeprowadzenia legalizacji ww. budynku gospodarczego. Organ ten winien będzie dokonać stosownych wyjaśnień w tym przedmiocie. W trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji administracyjnej Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, na co wskazywano na wstępie. Wobec tego, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie nie zasługują na uwzględnienie, Sąd oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d P.p.s.a.