II SA/Sz 1490/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak [...], nałożył na J.R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, wyliczoną na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w następujący sposób: [...] m2 (pow. zabudowy) x 1/5 x [...] zł/m2 (cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w II kwartale 2015 r. - komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2015 r.) = [...] zł. Nadto w punkcie pierwszym wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie do dnia [...] na rachunek bankowy organu, pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zaś w punkcie drugim wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w terminie do dnia [...] wskazując, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...], nr [...] nakazano J.R., rozbiórkę budynku stodoły zlokalizowanego na działce nr [...] w D. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...]. Z uwagi na to, że zobowiązana nie wykonała ww. obowiązku, wszczęto wobec niej postępowanie egzekucyjne, w toku którego doręczono stronie w dniu [...] upomnienie z dnia [...], zaś w dniu [...] odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] Pomimo powyższego zobowiązana nie wykonała obowiązku rozbiórki budynku stodoły, dlatego w ocenie organu, należało zastosować orzeczony środek egzekucyjny. W zażaleniu na powyższe postanowienie J.R. zarzuciła rażące naruszenie prawa wobec nieuwzględnienia okoliczności, iż przed Sądem Rejonowym w W. toczy się postępowanie pod sygn. akt [...] o zniesienie współwłasności nieruchomości, dla której sąd ten prowadzi księgę wieczystą [...], a która obejmuje również przedmiotową działkę gruntu nr [...], o pow. [...]ha. Skarżąca podała, że od rozstrzygnięcia ww. postępowania przed sądem powszechnym zależy wytyczenie działki gruntu, na której posadowiony jest budynek stodoły, a z chwilą rozebrania stodoły utraci możliwość wyznaczenia punktów granicznych, co utrudni postępowanie sądowe i zniesienie współwłasności. Podkreśliła, że niewątpliwie budynek stodoły, zostanie przez nią rozebrany po zakończeniu postępowania sądowego i zniesieniu współwłasności. Na dzień przeprowadzonej kontroli przez PINB i wydania decyzji o rozbiórce uzgodniła z organem, że teren zajęty pod stodołę ogrodzi siatką, zabezpieczając w ten sposób wejście dla osób nieuprawnionych, co uczyniła. Ponadto założyła tablicę informacyjną z napisem "wstęp wzbroniony, grozi wypadkiem". W jej ocenie, zastosowanie w trybie administracyjnym grzywny, która to nie jest możliwa do zapłacenia, gdyż wielokrotnie przewyższa wartość wszystkich składników majątkowych, w tym i lokalu mieszkalnego, czyni wydane rozstrzygnięcie niesłusznym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 18, art. 23 § 1, art. 119, 121 § 4 i § 5, art. 122 § 1 i § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J.R., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...], którego zobowiązana nie wykonała dobrowolnie, pomimo upomnienia (czemu strona nie zaprzecza), a zatem postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jest zasadne i zgodne z przepisami prawa. Zdaniem organu, również wysokość grzywny została ustalona prawidłowo. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ powiatowy w celu obliczenia wysokości wymierzonej grzywny, uwzględnił cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie tego organu z dnia [...], w którym podano, że cena ta za II kwartał 2015 r. stanowi kwotę [...] zł. Zgodnie zatem z treścią art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość grzywny wynosi: [...] zł x 1/5 x [...] m2 (tj. powierzchni zabudowy budynku stodoły) = [...] zł. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] nakazująca J.R. rozbiórkę przedmiotowego budynku stodoły, to strona jest zobowiązana do jej wykonania. Natomiast przywołane postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości w części gruntu usytuowanego pod ww. budynkiem stodoły, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie egzekucyjne, a grunt zajęty przez przedmiotowy budynek stodoły może zostać, na potrzeby postępowania przed Sądem Rejonowym w W., wytyczony geodezyjnie przed wykonaniem nakazu rozbiórki. J.R. zaskarżyła opisane powyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jego uchylenie. W skardze strona skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości w części gruntu, na którym posadowiony jest budynek stodoły, nie ma wpływu na wszczęte postępowanie egzekucyjne w trybie administracyjnym, a grunt zajęty przez budynek może zostać na potrzeby postępowania sądowego wytoczony geodezyjnie przed wykonaniem nakazu rozbiórki. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w W. sygn. akt [...] na okoliczność toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności wskazując, że dopiero po zakończeniu ww. postępowania sądowego, nastąpi likwidacja budynku stodoły, który w chwili obecnej nie stanowi zagrożenia dla osób trzecich z uwagi na zabezpieczenie obiektu, poprzez jego wygrodzenie siatką i umieszczenie tablicy zakazu wstępu na teren. Podkreśliła, że orzeczona kara grzywny nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia i pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, jak i świadczy o biurokratycznym podejściu do sprawy przez organy, które nie zważając na istniejący problem prawny, wiek strony oraz jej możliwości finansowe nakładają karę, praktycznie niewykonalną. W dniu [...] do sądu wpłynęło pismo wyznaczonego w ramach prawa pomocy pełnomocnika skarżącej, w którym to zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 124 § 5 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wobec niewskazania przyczyn wyboru grzywny jako środka egzekucyjnego i realizującego zasadę adekwatności oraz niewyjaśnienie zobowiązanej jej sytuacji prawnej w kontekście argumentacji, iż nie uchyla się od obowiązku, a pragnie jedynie zabezpieczyć dowody, które mają być pomocne w sporze cywilnym. Niezależnie od powyższego pełnomocnik podniósł, iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 istnieje uzasadnione przypuszczenie, że art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie spełnia standardów konstytucyjnych. W orzeczeniu tym TK wskazał, że sztywno określona kara pieniężna za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa lub krzewu jest niezgodna z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stąd również i w rozpoznawanym przypadku zachodzi konieczność rozważenia przez sąd możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym w sprawie wysokości grzywny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie sądu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego – stodoły. Dodać też należy, że stodoła ta będąca własnością skarżącej jest w bardzo złym stanie technicznym, zagrażającym bezpieczeństwu osób znajdujących się w jej pobliżu. Zgodnie z art. 119 ust.1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz.1619 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Paragraf 2 powyższego art. 119 stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Generalną podstawę możliwości nałożenia kary grzywny stanowi § 1, ponieważ w niniejszej sprawie chodziło o spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności – rozbiórki budynku stodoły, § 2 jest natomiast przepisem szczególnym i zgodnie z poglądami doktryny potwierdza on, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (por. R. Hauser / Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2 wydanie, Warszawa 2004, s. 520). Natomiast wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 ww. ustawy). Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach sygn. akt II OSK 1387/10, II OSK 2315/10 (http:orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie można przy rozważaniu tej kwestii pominąć treści art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze ( skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art.121 § 5). Jak z powyższego wynika w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, a taki obowiązek został nałożony na skarżącą decyzją z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., wysokość grzywny nie może być ustalona przez organ dowolnie, a wyliczona zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, iż przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki została nałożona i obliczona w sposób prawidłowy, przy czym na tym etapie postępowania brak jest podstaw prawnych by przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględniać wiek skarżącej, czy jej dochody. Dodać należy, że organy pouczyły skarżącą o tym, że wykonanie obowiązku rozbiórki daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu). Zwrócić także należy uwagę, że instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego została uregulowana w art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W § 1 tego przepisu ustawodawca zawarł zamknięty katalog przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach prawem przewidzianych. Z przytoczonej regulacji wynika wprost, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest związane z wystąpieniem określonych przez ustawodawcę okoliczności, uniemożliwiających zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Powołany przepis nie pozostawia organowi swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, aniżeli wyraźnie wskazane w ustawie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, jako podstawę żądania zawieszenia, czy też wstrzymania egzekucji nie wskazała żadnej z podstaw prawnych przewidzianych w ww. art. 56 § 1, przy czym jak wynika z akt sprawy również wierzyciel jako gestor postępowania egzekucyjnego nie wyraził zgody na jego zawieszenie. Zgodnie z art. 23 § 1 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, które mogą również, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ (organ nadzoru w niniejszym przypadku to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.). Jak widać z zaskarżonego postanowienia organ nadzoru nie znalazł podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na toczące się postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności. W ocenie sądu, fakt, że toczy się takie postępowanie sądowe nie ma wpływu na postępowanie egzekucyjne, a wstrzymanie toczącej się egzekucji leży jedynie w interesie skarżącej podczas, gdy w interesie społecznym leży niezwłoczne rozebranie zagrażającego bezpieczeństwu budynku stodoły, tak więc nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego z akt Sądu Rejonowego w W. sygn. akt [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.