II SA/Sz 1493/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z uchwałą Nr XXXIV/315/05 Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2005 r., Nr 29, poz. 619), Burmistrz Miasta Darłowo ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł obciążającą J.D. z tytułu wzrostu wartości – będącej jego własnością - nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Nr [...] w miejscowości [...] wskutek jej podziału geodezyjnego na działki o numerach [...] oraz [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...], która stała się ostateczna w dacie [...]. Kwestionując wskazaną decyzję J.D. złożył od niej odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucił, że będący podstawą ustalenia opłaty operat szacunkowy wykonany został wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa w tym przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. W ocenie odwołującego, naliczenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie było bezzasadne. Rozpoznając niniejsze odwołanie decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a", w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 98a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że wbrew zarzutom odwołania, będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony prawidłowo. Pierwotnie wartość rynkowa nieruchomości została wyliczona w operacie szacunkowym z dnia [...], w którym biegły oszacował, że przed podziałem stanowiła ona kwotę [...] zł natomiast po podziale wyniosła [...] zł. W tej sytuacji wartość nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego wzrosła o kwotę [...] zł. Uwzględniając zastrzeżenia właściciela – J.D., rzeczoznawca majątkowy w dniu [...], sporządził nowy operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł. Wobec powyższego w wyniku podziału geodezyjnego wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, opłata adiacencka została prawidłowo wyliczona na kwotę [...] zł. W toku postępowania J.D. pismami z [...] oraz z [...] ponownie zakwestionował rzetelność operatu szacunkowego, a także wniósł o umorzenie postępowania w sprawie lub przeprowadzenie z urzędu ponownej korekty operatu szacunkowego. W odpowiedzi na zgłoszone wnioski, rzeczoznawca majątkowy w pismach z [...] podtrzymał swoje stanowisko co do sposobu i metody wyceny działek gruntu o numerach: [...] położonych w miejscowości [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Kolegium, po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdziło, że operat szacunkowy z dnia [...] sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wartość nieruchomości gruntowej przed i po podziale została określona prawidłowo. W ocenie organu II instancji, operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiada ustawowym wymogom, spełnia warunki określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004r. Nr 207, poz. 2109 wraz z późn. zmianami). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że wycenę wartości gruntu określono podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Zdaniem organu II instancji, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Ponadto dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt II SA/Sz 828/08 Kolegium podniosło, że w sytuacji gdy strona nie zgadza się z treścią operatu lub uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, wówczas powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego lub inny operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wszechstronnie wyjaśnił sprawę nie pozostawiając wątpliwości co do zgodności operatu szacunkowego z przepisami prawa. Kwestionując powyższą decyzję J.D. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednocześnie wnosząc o jej uchylenie, a następnie umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji – celem przeprowadzenia dowodu z operatów szacunkowych będących w posiadaniu organu I instancji, sporządzonych dla celów postępowania przetargowego dla działek gruntu o numerach: [...] położonych w [...] w obrębie nr [...] przy ul. [...]. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że podział przedmiotowej działki miał na celu wzrost wartości nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie ze stanem faktycznym, działka została scalona, a następnie podzielona jedynie dla potrzeb procesu inwestycyjnego – przesunięcia istniejących granic, co w efekcie miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 7K.p.a., poprzez nierzetelne, niepełne zebranie, rozpatrzenie i błędną ocenę materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, a także wadliwe przyjęcie jakoby wnioski wynikające z operatu szacunkowego były logiczne i jednoznacznie potwierdzały okoliczność, że wartość nieruchomości przed i po podziale została określona prawidłowo. Zdaniem skarżącego, organ I instancji przyjął bardzo ogólne wyjaśnienia rzeczoznawcy i nie zażądał wykonania ponownej korekty operatu przy uwzględnieniu zarzutów skarżącego, a także nie dopuścił, jako dowodu - operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby przetargu zamieszczonego na stronach internetowych organu I instancji dla działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami utworzonymi w wyniku podziału. Jednocześnie J.D. podkreślił, że proponowane w ramach przetargu ceny były dużo niższe od ceny wskazywanej w kwestionowanym operacie szacunkowym. W dalszej części skargi J.D. podniósł zarzuty odnoszące się do poszczególnych zapisów operatu wskazując na błędne przyjęcie do porównania konkretnych działek, brak wskazania przeznaczenia przyjętych do porównania działek, a także niewykazanie powodu dla którego przyjęto te a nie inne działki. Powyższe, w ocenie skarżącego, świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przedmiotem kontroli sądu stała się decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej spowodowana wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z jej podziału. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 98a ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 98a ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca podział geodezyjny działki nr [...] stała się prawomocna dnia [...], w okresie w którym obowiązywała uchwała Nr XXXIV/315/05 Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego, z 2005 r., Nr 29, poz. 619). Stosownie do § 1 powołanego aktu ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na poziomie 25 % różnicy jej wartości przed podziałem oraz po podziale. Zasady ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej zostały określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według art. 146 ust. 1a ww. ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zatem jedynym dowodem określającym wartość nieruchomości, a w konsekwencji stanowiącym podstawę wyjściową do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a. Dowód taki niewątpliwie winien podlegać ocenie organów orzekających. Jednakże w przypadku ustalenia jego prawidłowości i wobec braku skutecznego podważenia treści operatu przez stronę postępowania, organ obowiązany jest przyjąć wartość nieruchomości określoną w operacie, który winien zawierać analizę rynku nieruchomości. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy z dnia [...], w którym biegły posłużył się metodą porównywania parami. Zgodnie z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) przy zastosowaniu powyżej metody porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zarzuty skargi dotyczą kwestii uznania przez organy obu instancji, jako prawidłowego, operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...]. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących poszczególnych zapisów operatu, które nie zostały uwzględnione w toku postępowania, należy wyjaśnić, że organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości, co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 96/12, publ. LEX nr 1138855). Ponadto zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) organ administracji nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, zatem brak było podstaw do wyjaśnienia przez organ specjalistycznych kwestii zawartych w operacie. Wbrew przekonaniu skarżącego, analiza tabeli porównawczej do wyceny nieruchomości, będącej elementem operatu, zawiera wskazania dotyczące przeznaczenia przyjętych do porównania 3 działek, które zostały określone symbolem w tabeli "cechy do porównania" w wersie oznaczonym skrótem: "przez. w mpzp". Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania autor operatu złożył wyjaśnienia ustosunkowując się do uwag skarżącego, a także uwzględnił jego wnioski zgłoszone do pierwszego operatu z dnia [...] i w konsekwencji sporządził kolejny operat stanowiący podstawę naliczenia przedmiotowej opłaty. Podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić, zgłoszony dopiero w treści skargi, zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z operatów szacunkowych będących w posiadaniu organu I instancji sporządzonych dla celów postępowania przetargowego dla działek o numerach: [...] oraz [...], który nie został złożony na etapie postępowania administracyjnego, zatem organy nie mogły ustosunkować się do złożonego na tym etapie dowodu. W tej sytuacji związany z powyższym zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. uznać należy za bezzasadny, przy czym dodać należy, że co do zasady organy opierają się jedynie na wycenie nieruchomości dokonanej dla potrzeb ustalenia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Analiza sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego, doprowadziła sąd do uznania braku istotnych uchybień co do zastosowanej metody szacowania wartości, wykonanych obliczeń, czy też ustaleń faktycznych co do stanu nieruchomości. Wnioski operatu są przekonujące, znajdują odzwierciedlenie w wykonanych działaniach matematycznych. Przyjęte do porównania nieruchomości pochodzą z rynku lokalnego i mają charakter zbliżony z nieruchomościami wycenianymi, spełniając warunki wymagane przy stosowaniu metody wyceny nieruchomości metodą porównywania parami. Rzeczoznawca w sposób logiczny i szczegółowy przedstawił sposób w jaki dokonał obliczenia wartości 1 m2 poszczególnych działek, który nie wzbudza wątpliwości, zaś organy administracji publicznej w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć przedstawiły przebieg postępowania, poczynione ustalenia faktyczne i prawne. W ocenie sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 98 a ust. 1 ustawy i bezzasadnego wyliczenia opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy działka została podzielona jedynie na potrzeby inwestycji (przesunięcia istniejących granic), a podział nie miał wpływu na zwiększenie jej wartości. Podkreślenia wymaga, że podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest bowiem potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, a jak zostało to wyjaśnione powyżej podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.