II SA/Sz 1498/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 41 pkt 1, oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) po rozpatrzeniu odwołania Z.M. od decyzji z dnia [...], Nr [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił Z.M. przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów stwierdził, iż Z.M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Choruje na cukrzycę, niedowład kończyn dolnych, trzustkę i wątrobę. Systematycznie przyjmuje stałe leki. Od kilkunastu lat mieszka z G.K., ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł, w tym: świadczenie rentowe wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym [...] oraz 1/2 dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł; a więc przekracza kryterium dochodowe, które w przypadku strony wynosi 542,00 zł. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów ustalono, iż miesięczne wydatki strony wynoszą [...] zł. Po uiszczeniu opłat pozostaje wnioskodawcy kwota [...] zł na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych związanych z zakupem żywności. Wprawdzie Z.M. spłaca zaciągnięty na remont łazienki kredyt bankowy, jednakże w świetle obowiązujących przepisów prawa nie może być on odliczony od dochodu. Organ I instancji poinformował stronę, iż zaspokajanie potrzeb ze środków pomocy społecznej powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie mogłyby egzystować. W pierwszej kolejności strona powinna zaspokoić ww. cel z posiadanego dochodu, jakim dysponuje. Nadto organ dodał, iż możliwości Ośrodka są ograniczone, a ilość osób ubiegających się o wsparcie stale wzrasta, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe. Od powyższej decyzji Z.M. wniósł odwołanie, w którym zwrócił się o przyznanie pomocy. W odwołaniu opisał swoją bardzo trudną sytuację finansową i zdrowotną. Z uwagi na schorzenia musi stosować specjalną dietę, a żywność dla diabetyków jest dużo droższa. Zajmowane mieszkanie jest wysokie i bardzo zimne, dlatego też potrzebna jest większa ilość opału. Nadto dodał, iż ze względu na schorzenia nie może zamieszkiwać w zawilgoconym lokalu mieszkalnym. W dalszej części odwołania opisał nieprawidłowości w przyznawaniu pomocy w Ośrodku Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnianie przez osobę ubiegającą się o jego otrzymanie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 cyt. ustawy). Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do wliczenia do dochodu Z.M. 1/2 dodatku mieszkaniowego przyznanego G.K.. Stanowisko takie zostało już zawarte w decyzji organu odwoławczego nr [...], z dnia [...]. To zaś oznacza, iż organ I instancji nieprawidłowo obliczył dochód Z.M., jednakże nie ma to istotnego znaczenia, bowiem dochód strony w wysokości [...] zł i tak znacznie przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 542 zł. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 542 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (m.in. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, czy przemocy w rodzinie). Według Kolegium, przyznanie zasiłku celowego jest uprawnieniem, nie obowiązkiem właściwego organu, a zatem leży w granicach uznania administracyjnego właściwego organu. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym. Potwierdza to również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe na gruncie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. zachowujące swą aktualność w obowiązującym stanie prawnym, w tym np. wyrok z dnia 5 marca 1998 r. (sygn. akt I SA 984/97, LEX nr 45812), iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać świadczenie. W związku z tym, że przy udzielaniu wspomnianych świadczeń, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr, 115, poz. 728 ze zm.), organy administracji publicznej podejmując w tym przedmiocie rozstrzygnięcie kierować się muszą ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy oraz uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to także, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za jej udzielnie. Zatem nie zawsze osoba, która zgłasza się po pomoc i nawet spełnia ustawowe kryteria uprawniające do jej uzyskania, taką pomoc otrzyma, w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organy pomocy społecznej bowiem, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję administracyjną działał zgodnie z przepisami powszechnie obwiązującego prawa. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wkracza w sytuację osób i rodzin wtedy, gdy nie są one w stanie pokonać trudności życiowych własnym działaniem. Jednak w pierwszej kolejności osoby i rodziny powinny skorzystać z własnych zasobów majątkowych (pieniężnych i niepieniężnych) oraz z własnych możliwości działania. Kolegium dodało, iż strona nie może skutecznie żądać zaspokojenia wszystkich potrzeb ze środków pomocy. W swoim wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i stanu finansów publicznych. Organ I instancji, oprócz prawidłowego zastosowania art. 12 ustawy o pomocy społecznej uzasadnił odmowę przyznanej pomocy wskazując, iż nie posiada wystarczających środków własnych na pomoc celową określając szczegółowo środki na realizację zadań oraz liczbę uprawnionych do uzyskania pomocy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie odwołania, gdyż "wcześniej zostałem pobieżnie i niesprawiedliwie potraktowany". Podniósł, że jest inwalidą w stopniu znacznym, paraliż od pasa w dół, ciężka cukrzyca, która to uszkodziła mu serce, wątrobę, nerki, wzrok, układ nerwowy, nadciśnienie tętnicze itd. Jest też po kilku ciężkich operacjach ratujących życie. Z powodu choroby "ma przebywać w warunkach mikroklimatycznych", a więc na pewno nie w pomieszczeniu zimnym i wilgotnym, z ujemną temperaturą w pomieszczeniach mieszkalnych w okresie zimowym, bo to źle się dla niego może skończyć. Stan jego zdrowia stale się pogarsza i on sam nie jest w stanie sobie pomóc. Stwierdził, że od [...]r. chyba do stycznia do [...]r., zawsze i to prawie co miesiąc pomimo, że też miał taką samą wysokość renty, czyli zawsze przekraczał kryterium dochodowe, pomoc finansową otrzymywał. Po wykazaniu przez niego niegospodarności i nieprawidłowości w działaniach OPS, obecnie nikt tam nie chce z nim rozmawiać i zawsze jest załatwiany odmownie. Skarżący dodał, że oprócz wydatków na żywność, leki czy opał, ma jeszcze inne potrzeby, jak środki czystości, przybory do golenia, obuwie czy ubranie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Skarga okazała się zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Skarżący zwrócił się do organu I instancji o pomoc na zakup żywności, nie precyzując o jaką pomoc mu chodzi. Organ nie wezwał Z.M. o wyraźne określenie jakiej pomocy oczekuje, a więc należy przyjąć, że stronie chodziło o każdą możliwą pomoc jaka może zostać przyznana na taki cel. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przewiduje (Dz. U. z 2013 r., poz.182),między innymi, dwa rodzaje pomocy, które bezsprzecznie mogą być przyznane na zakup żywności. Art.39 ust.1 stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu). Z kolei, ar. 41 pkt 1 stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Bezsprzecznie dochody Z.M. przekraczają obowiązujące w dniu rozstrzygania kryterium dochodowe. W tym stanie faktycznym, organ I instancji rozpatrzył wniosek wydając decyzję na podstawie obu przytoczonych powyżej przepisów, powołując je w podstawie prawnej decyzji oraz w treści uzasadnienia, wydał jednakże decyzję "o odmowie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności". Organ odwoławczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, jednakże w podstawie prawnej powołało jedynie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, natomiast w treści uzasadnienia przytoczyło art. 39 ust.1 i 2 ww. ustawy i odniosło się do braku możliwości przyznania zasiłku celowego, tj. zasiłku, przyznawanego osobom o bardzo niskich dochodach, nieprzekraczających obowiązującego kryterium dochodowego. W tym stanie rzeczy, wątpliwości sądu budzi czy Kolegium faktycznie ponownie rozpoznało sprawę w jej całokształcie. Z treści uzasadnienia można domniemywać, że organ odwoławczy ograniczył się do zbadania legalności decyzji pierwszoinstancyjnej, co stanowi o naruszeniu art. 138 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. Różnice pomiędzy powołaną podstawą prawną wydanych decyzji, a treścią rozstrzygnięć i uzasadnienia w sposób rażący naruszają zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6 i 8 K.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ponadto, organy rozpoznając wniosek Z.M. zapomniały o istnieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"( ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. – Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz.2259), który przewiduje także możliwość udzielania pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W tym zakresie wniosek strony nie został rozpatrzony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze wskazane uchybienia obu organów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.