II SA/Sz 15/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. J. S. złożył w dniu [...] r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytuły niepełnosprawności. Wnioskodawca załączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]z dnia [...]r., w którym ustalono znaczny stopień niepełnosprawności J. S. począwszy od dnia [...]r. Decyzją - wydaną przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]- z dnia [...] r., na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 16, art. 20 ust. 3 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz. 903) orzeczono o przyznaniu J. S. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na okres [...] w wysokości [...] zł. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych z tytułu niepełnosprawności (zasiłku pielęgnacyjnego) w przypadku ponownego ustalania niepełnosprawności po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności ustala się od miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności orzeczenia, pod warunkiem złożenia najpóźniej w tym miesiącu w Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności oraz złożenia w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego (zasiłku pielęgnacyjnego) wraz z zaświadczeniem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności potwierdzającego złożenie wniosku w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. J. S. odwołał się od powyższej decyzji w części dotyczącej terminu od którego został przyznany mu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Zdaniem odwołującego się zasiłek ten winien być orzeczony od dnia [...]r. tj. od momentu powstania znacznego stopnia niepełnosprawności, zwłaszcza w sytuacji gdy otrzymane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. nie zawierało pouczenia o możliwości wystąpienia o zasiłek pielęgnacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) oraz w oparciu o wyrok z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 Trybunału Konstytucyjnego (DZ.U. Nr 200, poz. 1446), w wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty, od której przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i ustaliło prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od [...]r., a w pozostałej części utrzymało decyzję organu instancji w mocy. Odnosząc się do wywodów odwołania J. S. Kolegium stwierdziło, że odwołujący się posiadając orzeczenie Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]o stopniu znacznym niepełnosprawności, pomimo możliwości uzyskania w ustawowym trybie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego /pod warunkiem nie posiadania prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS/, z tego prawa nie skorzystał i wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w oparciu o powyższe orzeczenie nie złożył. Jednakże kwestia ta wykracza poza zakres sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]r., od której złożono odwołanie. Z tego względu organ II instancji rozpoznał odwołanie tylko w zakresie dotyczącym zakwestionowanej decyzji, rozstrzygającej sprawę z wniosku o zasiłek pielęgnacyjny złożonego w dniu [...]r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że J. S. orzeczeniem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]z dnia [...]r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a zatem spełnia on warunki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego i zaskarżoną decyzją świadczenie to zostało stronie przyznane. W myśl art. 24 ust. 2 omawianej ustawy - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustalono do [...]r., zgodnie z art. 24 ust 4 ustawy. Przedmiotem odwołania jest data początkowa przyznania świadczenia, którą ustalono na podstawie art. 24 ust.2 ustawy. Postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku według określonego wzoru, do którego należy dołączyć orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że strona taki wniosek złożyła [...]r. Organ I instancji ustalił datę, od której przysługuje zasiłek pielęgnacyjny w oparciu o zasadę wyrażona w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, to jest że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli od [...]r., co kwestionuje strona w swoim odwołaniu. W dniu 30 października 2007 r. ogłoszony został wyrok z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (Dz.U. Nr 200, poz. 1446), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 24 ust 2 ustawy z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Wyroku Trybunał uznał między innymi, że "...od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać-w ustawowym trybie zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie... ". Ustawowy tryb przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego oznacza między innymi złożenie wniosku, jako że świadczenie to jest przyznawane na wniosek, a nie z urzędu każdemu, kto spełnia warunki do niego uprawniające. Związek przyczynowo skutkowy między złożeniem wniosku a jego przyznaniem mógł zaistnieć najwcześniej od momentu złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności poprzedzającego bezpośrednio wniosek o zasiłek pielęgnacyjny złożony w organie realizującym świadczenia rodzinne. Ponadto między złożeniem wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności a złożeniem wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, upłynęły [...] miesiące na skutek przewlekłości postępowania administracyjnego. Organ II instancji uznał, iż w oparciu o powołany na wstępie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, opisany stan faktyczny sprawy, zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie miesięczne i niepodzielne należy przyznać stronie od [...]., czyli od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności z zamiarem ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. J. S. złożył, na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podtrzymując stanowisko zawarte w jego odwołaniu, iż zasiłek pielęgnacyjny należy przyznać od daty ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności tj. od dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na argumentacje przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz ich wykładni sądy administracyjne związane są przepisami Konstytucji RP oraz ustaw (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązek przestrzegania przez sądy administracyjne Konstytucji RP oznacza również obowiązek uwzględniania mających moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Z ustaleń organów obu instancji wynika, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku J. S. z dnia [...]r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Organ I instancji decyzją z dnia [...]r. przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł na okres [...]r., a więc początek okresu zasiłkowego ustalono, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Podkreślić należy, że organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 24 ust. 2 w/w ustawy, to jednak z treści decyzji wynika, że organ ten przyjął w decyzji przedmiotowy termin kierując się brzmieniem wskazanego przepisu. Organ II instancji uchylił wskazaną decyzję w części dotyczącej daty, od której przysługuje skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i ustalił w zaskarżonej decyzji, iż prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje J. S. od dnia [...]r. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP oraz na ustawowy tryb przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego uznał, że zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie miesięczne i niepodzielne należy przyznać skarżącemu od [...]r., czyli od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności z zamiarem ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. Natomiast zdaniem skarżącego, wyrażonym zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego powinno zostać ustalone od daty stwierdzenia w orzeczeniu Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]znacznego stopnia niepełnosprawności, czyli od dnia [...]r. Zatem istota niniejszego sporu dotyczy ustalenia początkowego terminu przyznania J. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wyjaśnić trzeba, że zasiłek pielęgnacyjny ma charakter opiekuńczy, a jego przeznaczenie i cel zostały określone w art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.), który to przepis stanowi materialno-prawną przesłankę kwestionowanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Świadczenie to przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestia terminu, od którego należy przyznać omawiane świadczenie została unormowana w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2, 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07, (Dz. U. Nr 200, poz. 1446) orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z przepisem art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia wówczas efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, bowiem od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia interes zainteresowanego w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Sąd stwierdził, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mimo że wydany został w wyniku zgłoszenia konkretnego pytania prawnego, w odmiennym stanie faktycznym, bezpośrednio dotyczy zagadnienia prawnego, które jest istotą niniejszego sporu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy bowiem zgodności z ustawą zasadniczą przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wiąże on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, w tym i zasiłek pielęgnacyjny z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wszystkimi wymaganymi przy orzekaniu w przedmiocie tego zasiłku dokumentami. Zakres badania konstytucyjności przepisu w powołanym wyroku Trybunału dotyczył zakresu normowania, czyli określonego w tym przepisie zakresu obowiązku organu administracji, obejmującego sposób określenia momentu początkowego realizacji uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Z tych też powodów skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 ma bezpośrednie zastosowanie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, o ile termin ten nie zostanie inaczej określony. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 30 października 2007 r. i z tą datą art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił swoją moc. Zatem w dacie wydawania decyzji organu I instancji z dnia 27 października 2008 r. przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie obowiązywał. Skutkiem tego Sąd uznał, że decyzja organu I instancji narusza prawo ze względu na to, że oparto ją na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i podlega usunięciu z obrotu prawnego. Z kolei organ II instancji uwzględnił, w zaskarżonej decyzji, tezę w/w orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jednakże z uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy i ustawowy tryb przyznawania świadczeń rodzinnych za początkowy moment realizacji uprawnienia strony do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego uznał datę złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności z zamiarem ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. Sąd nie zgodził się z takim stanowiskiem organu II instancji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi w wyroku, iż zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Z przepisów regulujących zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego (w/w) wynika, że uzyskanie tego rodzaju świadczenia wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych tj. postępowania w sprawie ustalenia niepełnosprawności oraz jej stopnia, które prowadzone jest przez organy orzekające o stopniu niepełnosprawności i postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, które toczy się na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na tak skonstruowaną procedurę przy ubieganiu się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, może zaistnieć sytuacja w której strona uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego uzyska to świadczenie tylko na część okresu, w którym osoba uprawniona ma prawo do otrzymywania tego rodzaju zasiłku. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego wskazano, iż kwestionowany przepis stwarzał sytuację, w której ryzyko wadliwego działania organu administracji, opieszałości w prowadzeniu postępowań, czy też innych zdarzeń powodujących długotrwałość postępowania - zostało przeniesione na osobę ubiegającą się o zasiłek. Sąd powołał się w wyroku na zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa wyrażającej się również w ochronie słabszych ekonomicznie jednostek i grup ludności poprzez istnienie odpowiednich usług socjalnych. W świetle powyższego, w zaistniałym stanie faktycznym niniejszej sprawy, w szczególności gdy skarżący dysponował dwoma orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. i [...]r., a ze względu na brak wiedzy, ciężki stan zdrowia - jak podał w skardze - nie złożył wcześniej stosownego wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, w ocenie Sądu zasadnym będzie ponowne rozpoznanie, przez organy, wniosku J. S. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z uwzględnieniem w sprawie daty stwierdzenia znacznego stopnia niepełnosprawności określonej w obu w/w orzeczeniach. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - orzekł jak w sentencji.