II SA/Sz 150/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. [...], po rozpoznaniu odwołania L. Or., uchyliło decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania L. O. zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przyczyną odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia była niezgodność powierzchni gospodarstwa rolnego L. O. z podaną w protokole szacowania strat. Zdaniem Kolegium podana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania świadczenia jest nieuzasadniona, albowiem organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i oparł się wyłącznie na przedłożonych dokumentach. W przekonaniu organu odwoławczego, w sytuacji, gdy rolnicy dzierżawią grunty, które uprawiają, a brak jest formalnej umowy dzierżawy, organ powinien wspólnie z organem podatkowym oraz w oparciu o dane z ewidencji gruntów ustalić faktyczną powierzchnię gruntów ornych, która stanowiłaby następnie podstawę do obliczenia średniej wysokości strat w gospodarstwie rolnym. Kolegium wskazało nadto, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) dotyczy upraw rolnych nie zaś użytków rolnych. Przyjmowanie w tej sytuacji powierzchni użytków rolnych jako łącznej powierzchni upraw w celu ustalenia średniej wysokości strat wywołanych suszą jest nieuzasadnione i nielogiczne. Organ odwoławczy podał nadto, że w przypadku rolników, którzy posiadają umowy dzierżawy i którzy regulują podatek rolny za te grunty, należy wliczyć do łącznej powierzchni upraw dzierżawione i własne grunty orne i użytki zielone. L. O. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżący podniósł, że we wniosku o przyznanie zasiłku celowego z tytułu złagodzenia skutków suszy podał, iż jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [..] ha, a nadto dzierżawi [...] ha. Stanowi to łączną powierzchnie ponad [...] ha. Wskazał również, że jest płatnikiem podatku rolnego od [...] ha użytków rolnych, co łącznie z dzierżawą stanowi [...] ha. L. O. zarzucił, że niezależnie od tego, czy wskazałby, że jest dzierżawcą gruntów, zasiłek by mu przysługiwał w związku z tym, że gospodarstwo, którego jest właścicielem w całości ucierpiało na skutek suszy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należało, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 Kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 Kpa w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego: 1) w całości lub 2) w znacznej części. Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art. 138 § 2 Kpa przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 430/99, niepublikowany.). Ponadto rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108). Przechodząc na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania oraz oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy stwierdzić, że jej rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593ze zmianami),natomiast warunki przyznania zasiłku celowego określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109). Zgodnie z § 4 powołanego wyżej rozporządzenia, pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte klęską suszy w [...] r. udziela się na wniosek osoby zainteresowanej, złożony w terminie do dnia [...] r. ( § 6 ust. 1) w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymienionej w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Warunki przyznania pomocy prawodawca określił w § 2 rozporządzenia, który stanowił, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.2)), wynoszą średnio powyżej 30 %. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] prawidłowo wypełniony wniosek opatrzony datą [...] r., w którym oświadczył, że spełnia warunki określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia, szkody spowodowane suszą zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę a szkody w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym przekroczyły średnio 30%. Do akt sprawy załączono protokół sporządzony w dniu [...] r. przez komisję powołaną przez wojewodę, zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny [...] z dnia [...] r. stwierdzające, że L. O. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od [...] r., zaświadczenie Wójta Gminy [...] zawierające informację, że skarżący jest na podstawie ewidencji prowadzonej dla celów naliczania podatku rolnego właścicielem [...] ha fizycznych, [...] ha lasu, w tym [...] ha użytków rolnych, [...] ha przeliczeniowych oraz oświadczenie A. O. złożone w dniu [...] r. dotyczące umowy dzierżawy dwóch działek gruntów o pow. [...] ha i [...] ha zawartej w dniu [...] r. pomiędzy L. O. oraz T. i W. I., wraz z kserokopią umowy. W ocenie Sądu, mając na uwadze przesłanki określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. do przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy, zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwiał organowi odwoławczemu zweryfikowanie prawa skarżącego do otrzymania świadczenia, o które wystąpił we wniosku z dnia [...] r. Treść powołanego wyżej rozporządzenia wskazuje, że prawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury dotyczącej składania wniosków o przyznanie zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy. W tym celu odstąpiono m.in. od przeprowadzania wywiadu rodzinnego ( §3 ust. 2), który w przypadku świadczeń z pomocy społecznej ma charakter obligatoryjny ( art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek było zatem zweryfikowanie, w oparciu o posiadane ewidencje, danych zawartych we wniosku dotyczących wielkości gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, w celu ustalenia prawidłowej kwoty pomocy oraz ustalenie średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Organ I instancji prawidłowo zobowiązał skarżącego do wyjaśnienia rozbieżności dotyczących powierzchni użytków rolnych poddanych ocenie komisji powołanej do szacowania szkód z informacjami zawartymi w prowadzonej przez gminę ewidencji gruntów, jednakże bezpodstawnie odmówił przyznania pomocy powołując się na okoliczności, które uprzednio we własnym zakresie wyjaśnił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w przekonaniu Sądu, dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Analizując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. oraz zebrane w sprawie dowody przyjąć należało, iż szkody szacowane przez właściwą komisję były oceniane na uprawach rolnych i użytkach zielonych, stąd też ustalenia wymagało jedynie określenie ogólnej powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy. Skoro w tej sprawie powierzchnia upraw ocenianych przez komisję wojewody pod kątem szkód suszowych była zbieżna z sumą powierzchni gospodarstwa rolnego wykazywaną w zaświadczeniu Wójta Gminy [...] oraz powierzchni gruntu dzierżawionego, to niewątpliwe jest, że okoliczności niezbędne do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku celowego zostały wyjaśnione i nie było potrzeby prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co warunkuje wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być bowiem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym wyżej przepisie, zaś wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.