II SA/Sz 1507/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na M. M. i I. M. obowiązek doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie lokalizacji miejsca do gromadzenia odpadów stałych w m. W. (gm. D.) przy ul. [...], zgodnej z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty Nr [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2013 r. stwierdzono przystąpienie do robót budowlanych przez M. M. i I. M., bez wymaganego pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, bądź ich zgłoszenia do tego organu, obejmujących między innymi wykonanie miejsca do gromadzenia odpadów stałych, poprzez utwardzenie kostką betonową fragmentu powierzchni gruntu oraz montaż osłony z krat stalowych w płn. -- wsch. części dz. nr [...], przy granicy z działkami nr [...]. Opisane roboty budowlane zrealizowano samowolnie po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Potwierdza to oświadczenie kierownika budowy dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy, przyjęte przez tut. organ bez sprzeciwu w dniu 7 marca 2007 r., wykazujące zgodność realizacji budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym, którego jednym z elementów był projekt zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 23 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych od granicy z sąsiednią działką, w przypadku obiektów budowlanych z zabudowie jednorodzinnej, wynosi 2 m. Przepis ten dopuszcza także możliwość sytuowania zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Ponieważ przedmiotowe miejsce do gromadzenia odpadów stałych nie zostało wyposażone w zadaszenie, a ponadto nie styka się z podobnym urządzeniem na sąsiedniej działce, tj. działce nr [...], jego lokalizacja pozostaje w niezgodzie z cytowanym przepisem § 23 ust. 3 rozporządzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji I. M. i M. M. wnieśli o jej uchylenie zarzucając naruszenie: -art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji błędnej podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy wykonane roboty nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, -art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności nie wskazał na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody uznał, że skarżący faktycznie korzystają z zakwestionowanego i uznanego przez organ miejsca do gromadzenia odpadów stałych, -art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucili nieważność z uwagi na to, iż wypełnia ona normę art. 156 § 1 pkt K.p.a., tj. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, z uwagi na to, że skarżący posiadają miejsce do gromadzenia odpadów stałych zgodne z przepisami prawa, a ponadto nie wiadomo w jaki sposób ma być wykonany obowiązek. Zdaniem skarżących miejsce do gromadzenia odpadów stałych stanowi element małej architektury, co w myśl przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane zwolnione jest z obowiązku zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Skarżący podnieśli, że utwardzenie części terenu przy granicy z działką sąsiednią nr [...] kostką betonową oraz wygrodzenie tego fragmentu przy pomocy krat stalowych nie dowodzi, iż jest to faktyczne miejsce do gromadzenia odpadów stałych, bo nie mają takiego zamiaru. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania I. i M. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na oświadczenie kierownika budowy, załączone do zawiadomienia z dnia 12.02.2007r. o zakończeniu budowy, z którego wynika, że budowa budynku jednorodzinnego z garażem została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Inwestycja, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, obejmowała również wykonanie miejsca do gromadzenia odpadów stałych, oznaczonego na projekcie zagospodarowania nr 2, usytuowanego przy projektowanym utwardzeniu terenu działki stanowiącym dojazd do budynku mieszkalnego. Organ stwierdził, że obecne usytuowanie miejsca przeznaczonego do gromadzenia odpadów narusza przepisy § 23 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którymi w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie odległości miejsc na pojemniki na odpady stałe od okien i drzwi do 3 m, od granicy działki do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Organ wyjaśnił, iż przywołany w odwołaniu przepis art. 3 pkt 4 lit. c w związku z art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane, dotyczy śmietników, natomiast place pod śmietniki, o których mowa w art. 3 pkt 9 stanowią urządzenia budowlane. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że od lat nie wykorzystuje przedmiotowego obiektu jako miejsca na odpady stałe, lecz jedynie wystawia tam kontener dla służb porządkowych. Prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż skarżący posiada już miejsce na gromadzenie odpadów, umiejscowione zgodnie z przepisami prawa, przy garażu skarżącego. Skarżący wskazał, że nie wie jakie czynności mają być wykonane gdyż z decyzji tego wynika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca skarżącemu przywrócenie lokalizacji miejsca do gromadzenia odpadów stałych przy ul. [...], zgodnej z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty Nr [...]r. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powyższy przepis wskazuje na jedno z kilku rozwiązań prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Na jego podstawie organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, natomiast tam gdzie nie jest to możliwe należy orzec nakaz rozbiórki. W jakim kierunku postępowanie naprawcze będzie zmierzać zależy min. od prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na tej podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ocena dowodowa danej okoliczności winna się opierać na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Ocena zebranych w sprawie dowodów i wyczerpujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) Zaznaczyć trzeba, że konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu decyzji tylko w rozstrzygnięciu, lecz uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2009 r., s. 417). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy naruszyły omówione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mogący mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie bowiem, treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, co wprost narusza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie decyzji opiera się na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i obejmuje nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego i doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z decyzją Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wynika więc z tego, że zaistniały stan faktyczny został potraktowany jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do regulacji § 23 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że lokalizacja miejsca do gromadzenia odpadów na nieruchomości skarżącego pozostaje w sprzeczności ze wskazanym przepisem. Organ wskazuje, że miejsce do gromadzenia odpadów oznaczone było w projekcie zagospodarowania nr 2 i usytuowane jest niezgodnie z przepisami, natomiast nie wyjaśnia na czym polega odstępstwo od projektu budowlanego we wskazanej decyzji i w jaki sposób inwestor ma doprowadzić teren do stanu poprzedniego. Podjęte rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika jaki był faktyczny "stan poprzedni" zagospodarowania miejsca na odpady do którego ma zostać przywrócony omawiany teren i czy w ogóle doszło do wybudowania miejsca na odpady zgodnie z zatwierdzonym projektem. Brak powyższych ustaleń nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego. Tym samym stwierdzić należy, że wadliwy był proces subsumpcji przepisów przez organ, czyli przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji, jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok z dnia 6 listopada 1984 r. I SA 508/84, OSNA 2/84/100). Zadaniem organów orzekających w sprawie, będzie wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie normy prawa, której hipoteza odpowiadać będzie istniejącym faktom, szczegółowo i wyczerpująco uzasadnionym. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na postawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.