II SA/Sz 1531/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. i W. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Wnioskiem wniesionym w dniu [...] r., uzupełnionym [...] r., W. i S.W. zwrócili się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa, przysługującego im na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w prawo własności, na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 120, poz. 1299). Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2, 6, 7 pkt 1, ust. 11 i 15 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) oraz na podstawie zarządzenia Wojewody nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. i S.W. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, postanowił : - przekształcić odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa, przysługujące W. i S.W., na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w prawo własności, - ustalić opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...] zł. - udzielić bonifikaty od opłaty ustalonej w pkt 2 decyzji w wysokości 99 %. Kwota opłaty z bonifikatą wynosi [...] zł i jest płatna na rzecz Skarbu Państwa w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. - zabezpieczyć hipoteką przymusową wierzytelność z tytułu opłaty określonej w pkt 2 w wysokości [...] zł, na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego wprawo własności opisanej w pkt. 1. Ostateczna decyzja jest podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej. - odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty w przypadku zbycia lub wykorzystania ww. nieruchomości na inne cele niż te, które stanowiły podstawę do udzielenia bonifikaty w związku z faktem wpłacenia przez użytkowników wieczystych z góry całej sumy opłat z tytułu użytkowania wieczystego. - prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ostateczna stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. - niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich. Organ wyjaśnił na wstępie uzasadnienia, że wnioskodawcy spełniają wymogi określone w art. 1 ust. 1 oraz w art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości. Następnie, powołując się na treść art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ wskazał, że dla nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania nie była dokonywana aktualizacja opłaty rocznej ze względu na uiszczenie jednorazowej opłaty za cały okres użytkowania wieczystego. Z uwagi na powyższe, do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 3 czerwca 2013 r. na potrzeby tego postępowania. Opłata za przekształcenie, ustalona na podstawie powyższego operatu szacunkowego, stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości w kwocie [...] zł, a wartością prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł, i wynosi [...] zł. Zgodnie art. 4 ust. 2, 7 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zarządzeniu nr [...]. Wojewoda w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie w wysokości 99,00 % (§ 1) i odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty w przypadku zbycia lub wykorzystania ww. nieruchomości na inne cele niż te, które stanowiły podstawę do udzielenia bonifikaty w związku z faktem wpłacenia przez użytkowników wieczystych z góry całej sumy opłat z tytułu użytkowania wieczystego (§ 2). Po zastosowaniu bonifikaty wynikającej z ww. zarządzenia opłata z tytułu przekształcenia wynosi [...] złote. Organ wyjaśnił dalej w uzasadnieniu, że pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. W. i S.W. zostali poinformowani o warunkach przekształcenia, w tym o wysokości opłaty za przekształcenie, wysokości bonifikaty oraz konieczności złożenia oświadczenia o sposobie uiszczenia opłaty wraz z informacją, że brak złożenia takiego oświadczenia skutkować będzie wydaniem decyzji ustalającej jednorazową opłatę za przekształcenie. W odpowiedzi wnioskodawcy zwrócili się o dodatkowe wyjaśnienia, których udzielono w odpowiedziach z dnia 21 czerwca oraz 22 lipca 2013 r., przypominając jednocześnie o potrzebie złożenia oświadczenia dotyczącego formy płatności. W. i S.W. 31 lipca 2013 r. poinformowali organ, że nie składali oświadczenia - zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 19 czerwca 2013 r. i oczekują na wydanie decyzji ustalającej jednorazową opłatę. Od powyższej decyzji S.W. oraz W.W. wnieśli odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie zasad wynikających z przepisów ogólnych, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności. Zdaniem skarżących, organ I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a także ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w kontekście niniejszej sprawy, mając na uwadze fakt, iż wniosek o wydanie decyzji został złożony w dacie obowiązywania ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Poza tym skarżący zarzucili organowi I instancji wadliwe określenie opłaty oraz bonifikaty z tytułu przekształcenia ww. nieruchomości, ponieważ w ich ocenie organ winien uwzględnić przyjętą bonifikatę poprzez sformułowanie w osnowie decyzji, iż "kwota opłaty po zastosowaniu udzielonej bonifikaty 99% od kwoty ustalonej w wysokości [...] zł wynosi do zapłaty [...] zł". Ponadto, W. i S.W. zakwestionowali określoną przez organ I instancji wysokość wierzytelności, zabezpieczonej hipoteką przymusową na kwotę [...] zł, ich zdaniem wierzytelność w konkretnej sprawie jest tożsama z wysokością opłaty, ustalonej w wymiarze [...] zł. Skarżący zwrócili również uwagę na fakt złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w 2000 roku, a więc w dacie obowiązywania ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, co wywołało rażącą szkodę materialną dla wnioskodawców. Wojewoda decyzją z dnia [...] na postawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 1, ust. 11, ust. 15, art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, po rozpatrzeniu odwołania S.W. oraz W.W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2013 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną dla oceny spełnienia przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi obecnie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 1 powołanej wyżej ustawy, który obowiązuje od dnia 9 października 2011 r., osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy W. i S.W. spełniają wymogi ustawy, bowiem w dniu 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi ww. nieruchomości. Umową o ustanowienie użytkowania wieczystego, zawartą w formie Aktu Notarialnego z dnia W. i S.W. nabyli użytkowanie wieczyste działki nr [...]. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 67 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Z kolei art. 156 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W prowadzonym postępowaniu wartość prawa użytkowania wieczystego jak również prawa własności została określona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w tym celu w dniu 3 czerwca 2013 r. Ustalenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej określono stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że znane są ceny jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Metoda korygowania ceny średniej polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży i charakteryzują się podobieństwem co do rodzaju i przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Do określenia wartości rynkowej dochodzi się w drodze korekty średniej ceny rynkowej uzyskanej ze zbioru nieruchomości. Nieruchomości porównawcze pochodziły z lat 2012-2013 z miejscowości [...], których cena za 1 m2 wahała się w przedziale od [...] zł do [...] zł. Średnia wartość 1 m2, po uwzględnieniu współczynnika korygującego wyniosła [...] zł. Cechy rynkowe, wpływające na wartość nieruchomości to lokalizacja - 25%; sąsiedztwo i otoczenie - 15%; uzbrojenie w media - 20 %; powierzchnia - 5%; warunki gruntowo - wodne - 15%; - dojazd - 10%; ograniczenia -10%. Ogólną wartość prawa własności działki nr [...] określono w wysokości [...] zł. Wartość prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości określono natomiast zgodnie z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 Nr 207, poz. 2109) jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako prawa własności i współczynnika korygującego według wzoru określonego w § 29 ust. 3. Wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego wyniosła [...] zł. Opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnica pomiędzy wartością prawa własności określonego w wysokości [...] zł, a wartością prawa użytkowania wieczystego określonego w wysokości [...] zł, która w niniejszej sprawie wynosi [...] zł. Wobec powyższego, w konkretnej sprawie, uwzględniając jej szczególny charakter, opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, po udzieleniu bonifikaty zgodnie z zarządzeniem Nr [...] r. Wojewody w wysokości 99% - wynosi [...] zł. Następnie odnosząc się do faktu złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiącej podstawę do wydania decyzji, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 i art. 9 ww. ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Ustosunkowując się natomiast do wniosku skarżących o poinformowanie o toczącym się postępowaniu Prokuratury Rejonowej, a także o zawiadomienie organów ścigania według właściwości, organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku rozpatrzenia odwołania, a więc zarzutów do sposobu załatwienia sprawy, obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w sposób określony w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, wnioski zgłoszone w pkt. 1 i 2 odwołania, wykraczają poza granice sposobu załatwienia odwołania i tym samym nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wszelkie szkody, powstałe w ocenie wnioskodawców, w związku z prowadzoną sprawą mogą być natomiast dochodzone w postępowaniu cywilnym. W. i S.W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody zarzucając jej : - naruszenie prawa materialnego to jest art. 8, a w konsekwencji art. 1 ust. 1, art. 1a, 2 i 3 oraz art. 4 ust. 1, 2, 6, 7 pkt 1, 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich błędne zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym podczas gdy w przedmiotowej sprawie przekształcenie nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących winno nastąpić bezpłatnie na podstawie stosownych przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ewentualnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, - naruszenie art. 4 ust. 7, 11a i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przy zastosowaniu zasady udzielania bonifikaty z uwagi na opłacenie przez użytkowników wieczystych całej sumy opłaty z tytułu użytkowania wieczystego pomimo że obowiązujące przepisy nie dopuszczają zaliczenia na poczet opłaty z tytułu przekształcenia należności w postaci uiszczonych opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. - naruszenie art. 4 ust 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez zabezpieczenie hipoteką przymusową w wysokości [...] zł wierzytelności w kwocie [...] zł, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa wskazanego przepisu przemawia za odstąpieniem od zastosowania przedmiotowego zabezpieczenia, - naruszenie art. 8 kpa poprzez pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania polegające na zastosowaniu przepisów mniej korzystnych dla stron z winy organu, a nadto przerzucenie skutków zmiany stanu prawnego na skarżących, a także art. 9 Kpa poprzez niepoinformowanie skarżących o skutkach opieszałości organu i tym samym nienależytego informowania skarżących o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych wynikających dla skarżących z rażącego przekroczenia terminów załatwiania spraw. Zdaniem skarżących, zastosowanie w sprawie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości narusza ich prawa nabyte oraz działa na ich szkodę. Wniosek o przekształcenie został bowiem złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W międzyczasie weszła w życie ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Przepis art. 1 ustawy gwarantował nieodpłatnie nabycie prawa własności nieruchomości posiadanych w użytkowaniu wieczystym przez osoby fizyczne spełniające wymogi określone w tym przepisie, a następnie po zmianach gwarantował nabycie z mocy prawa własność przedmiotowych nieruchomości z dniem wydania decyzji ostatecznej przez organ. Skarżący spełniali wymogi określone w przedmiotowym przepisie, przy czym z uwagi na treść art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy pomimo złożenia wniosku na gruncie ustawy z dnia 4 września 1997 r., ustawodawca ustanowił prymat ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. w stosunku do ustawy z dnia 4 września 1997 r. wobec osób spełniających warunki z art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Pomimo wyznaczania przez organ kolejnych terminów do wydania decyzji w przedmiocie ich wniosku, pierwszą decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie była dopiero decyzja z dnia 28 sierpnia 2013 r. Trzynastoletnia rażąca bezczynność organu, nie uzasadniona żadnymi racjonalnymi przesłankami, spowodowała, że stosując wobec nich przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., pozbawiono ich prawa do bezpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 26 lipca 2001 r., utracili oni także uprawnienie do nabycia prawa własności nieruchomości na gruncie ustawy z dnia 4 września 1997 r. po rozsądnej cenie, albowiem wartość nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących wzrosła co najmniej pięciokrotnie w stosunku do wartość nieruchomości ustalonej w 2000 r. W tym miejscu skarżący przytoczyli wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r. sygn. l OSK 2378/2011, w którym Sąd przyjął, że "na gruncie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, użytkownikom wieczystym, którzy w wyznaczonym ustawowym terminie do 31 grudnia 2002 r. prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia własności podlegająca ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dotyczyło to wszystkich użytkowników wieczystych bez względu na przedmiotowe cechy nieruchomości objętej wnioskiem (art. 1 ustawy przekształceniowej z 1997 r.). Osoby, które złożyły wnioski na podstawie ustawy przekształceniowej z 1997 r., nabyły ekspektatywę własności nieruchomości w sposób godziwy i zgodny z wartościami konstytucyjnymi". Według skarżących, z punktu widzenia znaczenia ww. wyroku NSA, w sprawie doszło do naruszenia przez organy wydające decyzje art. 8 i 9 kpa. Nadto, w sprawie winny zostać zastosowane przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ewentualnie przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Zastosowanie błędnie przez organ pierwszej instancji art. 8 spowodowało naruszenie również innych przepisów przedmiotowej ustawy wymienionych w zaskarżonych decyzjach to jest art. 1 ust. 1, art. 1a, 2 i 3 oraz art. 4 ust.1, 2, 6, 7 pkt 1, 13. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda powielił naruszenie prawa to jest art. 4 ust.7, 11 a oraz 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W przedmiotowej sprawie nie obowiązywało zarządzenie Wojewody w zakresie określenia warunków udzielania bonifikaty oraz wysokości stawek procentowych. Zarządzenia dotyczące bonifikaty były udzielane w indywidualnych sprawach. W oparciu o § 2 zarządzenia Prezydent Miasta w pkt 6 decyzji odstąpił od żądania zwrotu bonifikaty w przypadku zbycia lub wykorzystania nieruchomości położonej przy ul. [...] na inne cele niż te, które stanowiły podstawę do udzielenie bonifikaty w związku z faktem wpłacenia przez użytkowników wieczystych z góry sumy opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W świetle utrwalonej praktyki sądowniczej należności z tytułu uiszczonych opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nie mogą być zaliczone na poczet opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28.03.2008r. sygn. II SA/Sz 641/07). Tym samym uiszczona przez skarżących opłata za 99 lat użytkowania wieczystego nie może zostać zaliczona na poczet opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto tak ujęty zapis rodzi wątpliwości co do ewentualnych działań organu w przypadku wystąpienia przez nich z żądaniem zwrotu uiszczonych kwot tytułem użytkowania wieczystego za niewykorzystany okres oraz wpływa na ewentualne żądania skarżących. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż w razie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu ustalonego w umowie zwraca się sumę opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego. Opłaty podlegają waloryzacji. Maksymalna wysokość kwoty podlegającej zwrotowi nie może przekraczać wartości prawa użytkowania wieczystego określonej na dzień rozwiązania umowy. Zapis pkt 6 decyzji z dnia 28 sierpnia 2013 r. nie wyklucza możliwości żądania przez organ zwrotu bonifikaty w przypadku wystąpienia przez skarżących z roszczeniem zwrotu nadpłaconych kwot tytułem użytkowania wieczystego, co narusza treść art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 15 zdanie 2 organ w szczególnie uzasadnionych przypadkach może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Tym samym ustawodawca określa bezwarunkowe odstąpienie od żądania bonifikaty w przypadku zastosowania przez organ przedmiotowej opcji. Niestety zapis pkt 6 decyzji z dnia 28 sierpnia 2013 r. nie gwarantuje im, iż organ nie będzie od nich żądał zwrotu bonifikaty. Przy czym należy zauważyć, iż maksymalny czas żądania zwrotu bonifikaty określony w zdaniu pierwszym cyt. art. 4 ust. 15 to okres 5 lat. Zapis zaś ujęty w pkt 6 decyzji dający możliwość organowi żądania zwrotu bonifikaty w przypadku wystąpienia przez skarżących ze zwrotem nadpłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie zawiera ograniczeń czasowych. Nadto, w ocenie skarżących, zaskarżona decyzja narusza art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wprawdzie zgodnie z treścią wskazanego przepisu wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie, podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w sytuacji rezygnacji przez organ od żądania zwrotu bonifikaty oraz w sytuacji ustalenia kwoty opłaty z bonifikatą w wysokości [...] zł niezasadne jest obciążanie nieruchomości wierzytelnością w kwocie [...] zł i generuje niezasadnie dalsze koszty postępowania po stronie organu oraz w konsekwencji po stronie skarżących (wykreślenie hipoteki). Skarżący kwestionują także wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...]zł. Organ I instancji przesłał im operat szacunkowy na podstawie którego określił ww. opłatę, dopiero po monicie skarżących. Jednocześnie nie pouczył ich iż przysługują im prawa do złożenia zastrzeżeń co do treści operatu. Tymczasem dokładna analiza wyceny nieruchomości przy ul. [...] pozwala na stwierdzenie, iż sporządzona wycena nieruchomości została zawyżona w stosunku do jej oczywistej wartości rynkowej. Zastosowane przez biegłą do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przy ul. [...] podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej, nie uwzględniało występowania w nieruchomości szacowanej cech rynkowych mniej korzystnych od tożsamych cech rynkowych porównywalnej nieruchomości o minimalnej cenie transakcyjnej. m.in. nieruchomość ich nie posiada w ogóle uzbrojenia w media jak również dojazdu. W tym zakresie nie zostało to uwzględnione na ich korzyść, albowiem uznano współczynnik taki dla nieruchomości o minimalnej cenie transakcyjnej, natomiast ujęto lepsze warunki odnośnie lokalizacji i warunków gruntowo wodnych szacowanej nieruchomości. To spowodowało, iż cena szacowanej nieruchomości była wyższa o około [...] zł za metr kwadratowy niż nieruchomości przyjętej do wyceny o minimalnej cenie transakcyjnej, podczas gdy ich wartości rynkowe winny być tożsame. Zarówno bowiem dojazd, a zwłaszcza uzbrojenie w media infrastruktury mają istotne znaczenie dla oceny rynkowej nieruchomości. Przy czym należy zaznaczyć, iż wykorzystanie nieruchomości skarżących jest także utrudnione z uwagi na znajdujące się na działce słupy i przebiegającą linię SN. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83.), zwanej dalej – "ustawą z 2005 r.". Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości skarżący złożyli w dniu 28 grudnia 2000 r. i uzupełnili w dniu 18 października 2001 r. Wyjaśnić należy, że w dacie składania tego wniosku obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu pierwotnym, przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (nowelizacja z 1998 r. rozszerzyła ten krąg osób o następców prawnych) i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. W okresie obowiązywania powyższej ustawy została uchwalona ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), która weszła w życie 24 października 2001 r. Ta ustawa rozszerzała krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Natomiast z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W myśl art. 9 tej ustawy utraciły moc: ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w oparciu o art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2, 6, 7 pkt 1, ust. 11 i 15 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 a ustawy z 2005 r., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Bezsporne jest w sprawie, że skarżący spełniają wymienione w tym przepisie warunki uzyskania prawa własności do nieruchomości objętej wnioskiem i tak też rozstrzygnęły organy. Natomiast istota sporu, z uwagi na zarzuty skarżących, sprowadza się w zasadzie do kwestii odpłatności za dokonane przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności. Z tym zagadnieniem ściśle związana jest kwestia, która z wymienionych powyżej ustaw, tj. czy ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, czy ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, czy obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 2005 r. Zdaniem skarżących, przekształcenie na ich wniosek powinno nastąpić w oparciu o ustawę z dnia 4 września 1997 r., względnie ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. Z chwilą bowiem złożenia wniosku o przekształcenie, po ich stronie powstała w pełni ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości w sposób i na warunkach opisanych w ustawie przekształceniowej z 1997 r. – po rozsądniej cenie, według wartości nieruchomości z tamtego okresu lub na podstawie tej drugiej ustawy – bezpłatnie. Stosując przepisy "nowej’ ustawy organy naruszyły art. 8 tej ustawy, a w konsekwencji art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2, 6, 7 pkt 1, ust. 11 na postawie których wydano zaskarżone decyzje. W ocenie Sądu, nie mają racji skarżący, albowiem obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która weszła w życie z dniem 13 października 2005 r., jasno stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ww. ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Ustawodawca przewidział więc bezpośrednie stosowanie nowego prawa i nie wprowadził od tej reguły wyjątków prawnych, zaś na mocy art. 9 ww. ustawy dotychczas obowiązujące regulacje utraciły moc prawną. Sąd w obecnym składzie nie podziela twierdzenia skarżących, zawartego w odwołaniu z dnia 25 września 2013 r., że art. 8 ustawy z 2005 r. w całości jest sprzeczny z Konstytucją. Poza tym zakresem artykułu 8, który w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., P 31/10, został uznany za niezgodny z Konstytucją i dotyczy konkretnego kręgu podmiotów i nieruchomości, to w pozostałej części, zdaniem Sądu, treść tego przepisu odpowiada normom konstytucyjnym. Ustawodawca nakazując do spraw wszczętych na podstawie poprzednich ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie ustawy z 2005 r., w jej obecnym brzmieniu, zapewnia (co do zasady) realizację ekspektatywy nabycia prawa własności, ukształtowanej na podstawie ustawy z 1997 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się na temat ekspektatywy odnośnie do zasad odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, na gruncie ustawy z 1997 r. Zauważyć też należy, że Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z konstytucją art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. po wejściu w życie ustawy z 2005 r. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2006 r., K 44/04 (OTK-A 2006/1/9) umorzył postępowanie stwierdzając, że "wejście w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego spowodowało nie tylko uchylenie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ale także całkowicie wyłączyło możliwość stosowania jej przepisów", a wszystko to w kontekście art. 8 i art. 9 ustawy z 2005 r. Należało stwierdzić zatem, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły o wniosku skarżących w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która w dalszym ciągu, w obecnym brzmieniu, stwarza dla osób fizycznych i prawnych będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (art. 1 ust. 1) - z tym, że jako zasadę przyjęła odpłatne nabycie prawa własności z możliwością zastosowania bonifikaty (art. 4). Natomiast nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności następuje tylko na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a albo ich następców prawnych (art. 5), ale nie dotyczy to przypadku z niniejszej sprawy. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących dotyczącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 8 i 9 Kpa) oraz pozostałych przepisów ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na które wskazują skarżący w skardze. Zgodnie z art. 4 ustawy z 2005 r. osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia i do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio art. 67 ust. 3 a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) z których wynika, że cenę nieruchomości gruntowej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, ustala się w wysokości nie niższej niż wartość rynkowa pomniejszona o wartość prawa użytkowania wieczystego według stanu na dzień sprzedaży. Opłata wynika z ustalonej wartości nieruchomości pomniejszonej o kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, a dalsze przepisy art. 4 tej ustawy w ust. 7, 9, 11 a, i 12 określają możliwe do uzyskania bonifikaty, obniżające wysokość opłaty z tytułu przekształcenia. Analizując materiał sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2 została ustalona w tej sprawie w sposób prawidłowy, na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 3 czerwca 2013 r. oraz z uwzględnieniem bonifikaty 99 % udzielonej na podstawie obowiązującego, aktualnego (jak potwierdził to organ), zarządzenia Wojewody Nr [...] r. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z 2005 r., organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody. Po myśli zaś art. 4 ust. 11 ww. ustawy, organ właściwy do wydania decyzji może, na podstawie zarządzenia wojewody, udzielić wyższej, niż określona w ust. 9 i 10, bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja organu I instancji w punkcie 6 narusza art. 4 ust. 15 ustawy z 2005 r., gdyż nie gwarantuje im, że organ nie będzie żądał zwrotu bonifikaty w przypadku określonym w art. 33 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a poza tym nieuprawnione jest zaliczenie należności z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste na poczet opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności. Po pierwsze należy zaznaczyć, że art. 33 ust. 3a u.g.n., przewiduje zwrot opłat rocznych wniesionych z tytułu użytkowania wieczystego za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego w razie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu ustalonego w umowie. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w momencie rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste, nie odnosi się do sytuacji kiedy prawo użytkowania wieczystego danej nieruchomości jest przekształcane na podstawie przepisów w prawo własności. Postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Po drugie, punkt 6 decyzji Prezydenta Miasta nie stanowi o zaliczeniu jednorazowo uiszczonej przez skarżących opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (za 99 lat) przekształcanej nieruchomości na poczet opłaty z tytułu przekształcenia, lecz określa jedynie warunki udzielenia bonifikaty, odmiennie niż stanowi art. 4 ust. 15 ustawy z 2005 r. Na marginesie Sąd zauważa, że bezwarunkowe odstąpienie organu od żądania zwrotu bonifikaty wobec faktu uiszczenia całości opłat za użytkowanie wieczyste przez skarżących jest rozwiązaniem znacznie korzystniejszym dla skarżących w świetle brzmienia art. 4 ust. 15 ustawy z 2005 r. W zakresie zarzutów odnoszących się do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tej sprawy, wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób rzetelny i wyczerpujący ocenił materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego i wystarczająco uzasadnił swoją ocenę, szczegółowo wyjaśnił zastosowane przez biegłego metody ustalenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości oraz wskazał, że określenie wartości prawa użytkowania wieczystego nastąpiło zgodnie z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 Nr 207, poz. 2109) jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej prawa własności i współczynnika korygującego według wzoru określonego w § 29 ust. 3. Nie jest trafny również zarzut skarżących odnośnie naruszenia przez organ art. 4 ust. 6 ustawy z 2005 r. Zdaniem skarżących, zabezpieczona hipoteką przymusową wierzytelność z tytułu wskazanej w art. 4 ust. 6 ustawy opłaty dotyczyć może jedynie pozostałej po udzieleniu 99 % bonifikaty kwoty w wysokości [...] zł. Natomiast, w ocenie organu II instancji, przepis ten zawiera generalną zasadę ustanowienia zabezpieczenia na nieruchomości podlegającej przekształceniu bez względu na to, czy od opłaty udzielono bonifikaty, czy też nie. Zdaniem Sądu, rację ma organ administracji. Zauważyć należy, że ustawodawca nakładając obowiązek dokonania zabezpieczenia w postaci hipoteki przymusowej ustanowionej na nieruchomości podlegającej przekształceniu nakazuje dokonać tego bez względu na to, czy od opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 1 udzielono bonifikaty, czy też jej nie udzielono, i niezależnie od rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty. W ocenie Sądu, ze względu na ogólny cel instytucji hipoteki, tj. zabezpieczenie ewentualnych wierzytelności, na wypadek na przykład trwałego zaprzestania płacenia rat ustalonych należności (ceny, opłaty), przymusowe zabezpieczenie wierzytelności z tytułu opłaty za przekształcenie nieruchomości dotyczy bezwzględnie całej należnej kwoty stanowiącej opłatę z tytułu przekształcenia, a nie od kwoty po odliczeniu bonifikaty. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 58/10, Lex nr 606739 wskazał, że na trafność odczytywania w ten sposób treści art. 4 ust. 6 ustawy wskazuje także regulacja znajdująca się w art. 4 ust. 15 ustawy, zgodnie z którą, organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji - jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Sięgając w tym miejscu do reguł wykładni celowościowej intencja ustawodawcy jest czytelna, żądanie zwrotu dotyczyć powinno kwoty równej udzielonej bonifikacie zabezpieczonej hipoteką przymusową, tylko wówczas nałożony na organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, obowiązek żądania zwrotu będzie mógł być wykonany. Należy również wyjaśnić, że przedmiotem sprawy nie była kwestia przewlekłości postępowania, skarga dotyczy bowiem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], w prawo własności. Dlatego Sąd nie jest kompetentny do zajmowania stanowiska w tym temacie, pomimo zarzutów w skardze dotyczących opieszałości organów w tej sprawie. Podsumowując, Sąd uznał, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem, zaś zarzuty skarżącego są niezasadne. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.