II SA/Sz 1531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Przed Wójtem Gminy toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia granic nieruchomości, stanowiących: położoną w gminie D., obręb D., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nieruchomości stanowiącej własność Gminy, położoną w gminie D., obręb ewidencyjny D., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (powstała w skutek połączenia działek nr [...] w działkę nr [...] i ponownego jej podziału), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nieruchomości stanowiącej własność "Spółki A, położoną w gminie D., obręb ewidencyjny D., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (powstała w skutek połączenia działek ni- [...] w działkę nr [...] i ponownego jej podziału), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a następującymi nieruchomościami: 1) będącą własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo, położną w gminie D., obręb ewidencyjny D., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], ujawniona w księdze wieczystej nr [...], 2) będącą własnością małż. W. i T. T., położoną w gminie D., obręb ewidencyjny D., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], ujawnioną w księdze wieczystej nr [...], 3) będącą własnością małż. W. i T. T. , położoną w gminie D., obręb ewidencyjny D., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], ujawnioną w księdze wieczystej nr [...], 4) będącą własnością Gminy, położoną w gminie D., obręb ewidencyjny D., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], ujawnioną w księdze wieczystej nr [...]. W związku z ustaleniem, iż jedna ze stron postępowania – T. T. zmarł w dniu [...]r., postanowieniem z dnia [...] r. organ postępowanie w sprawie zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Po ustaleniu następców prawnych T. T., postanowieniem z dnia [...] r., Wójt Gminy D. podjął zawieszone w dniu 17 kwietnia 2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia granic nieruchomości. Pismem z dnia 10 października 2015 r. W. T., współwłaścicielka działki nr [...] w D., wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. bowiem niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przypadku, gdy stroną postępowania jest gmina, zaś Gmina D. jest stroną niniejszego postępowania z uwagi na fakt, iż jest właścicielem nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] w D., której dotyczy postępowanie rozgraniczeniowe. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając postanowienie organ ten wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postepowania administracyjnego przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (art. 101 § 3 K.p.a.). Nie przewidziano natomiast możliwości zaskarżania innych postanowień dotyczących zawieszenia. W szczególności nie dopuszczono możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Tego rodzaju postanowienie może być kwestionowane jedynie w treści odwołania od decyzji kończącej postępowanie i rozstrzygającej sprawę co do istoty. W. T., nie zgadzając się z postanowieniem Kolegium, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skargę na postanowienie z dnia [...]r. i podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca przytoczyła krótko stan faktyczny który w niniejszej sprawie miał dotychczas miejsce, wskazała na toczące się uprzednio postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., a także na okoliczność, iż od 2007 r. Gmina D. stała się strona postępowania jako właściciel działki oznaczonej numerem [...] oraz części działki [...], obecnie [...]. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie rozpatrzyło wnikliwie treści jej zażalenia i nie ustosunkowało się do kwestii zasadności prowadzenia przez Wójta Gminy D. postępowania rozgraniczeniowego w trybie wznowienia postępowania w stosunku do decyzji tego organu z dnia [...] r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki [...], położonych w gminie D., z działkami sąsiednimi, unieważnionej orzeczeniem Kolegium z dnia [...] r. Zarzuty skarżącej w stosunku do postanowienia sprowadzają się głównie do nierozpoznania przez organ odwoławczy meritum sprawy, w szczególności prowadzenia postępowania przez organ, który jej zdaniem podlega wyłączeniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 § 1 K.p.a.) Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 K.p.a.). Postanowienia dotyczą kwestii incydentalnych, których potrzeba rozstrzygnięcia wyłoni się w toku postępowania, co do zasady nie przesądzając o meritum sprawy. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do tej kategorii postanowień incydentalnych, nierozstrzygających o istocie sprawy należą postanowienia wydawane na podstawie art. 97 K.p.a. dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż nie każde postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne. Zażalenie przysługuje jedynie na te kategorie postanowień, które wymienione zostały w art. 101 § 3 K.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd co należy rozumieć pod pojęciem postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Wypowiadał się na ten temat Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12 (dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) dokonał wykładni art. 101 § 3 K.p.a. i stwierdził, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. W konsekwencji zatem należy uznać, że na postanowienia dotyczące zawieszenia postepowania, inne aniżeli wymienione w treści art. 101 § 3 K.p.a., w tym również postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, zażalenie nie przysługuje. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonało trafnej oceny zaskarżonego postanowienia i zasadnie stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez skarżącą zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Zarzuty skargi jak już wyżej wspomniano dotyczą głównie kwestii merytorycznych, które w tym postępowaniu nie mogły być rozstrzygane. Jak trafnie zauważył organ II instancji, mogą one stanowić podstawę kwestionowania merytorycznej decyzji, która zakończy prowadzone postępowanie. Nie zasługuje na uwzględnienie wyrażany przez skarżącą pogląd, iż wydanie postanowienia przez organ, który jej zdaniem nie powinien prowadzić niniejszego postępowania i powinien podlegać wyłączeniu z racji tego, iż dotyczy ono nieruchomości, której jest właścicielem, przesądza o dopuszczalności zażalenia i upoważnia organ odwoławczy do merytorycznego zbadania tej kwestii. Prowadziłoby to bowiem do rozpoznania istoty sprawy, do czego organ II instancji nie jest upoważniony w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało zakończone, a przedmiotem zaskarżenia jest incydentalne postanowienie wydane w jego toku, które zgodnie z przywołanym wyżej art. 101 § 3 K.p.a. jest niezaskarżalne. W tym stanie rzeczy sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.