II SA/Sz 154/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. S. i G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. B. S. i G. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r., nr [....] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty C. z dnia [..] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu sporządzonego przez biegłego sądowego W. S. . Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzone zostało postępowaniem o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia [...] r. G. S., działając przez pełnomocnika, złożył do Starostwa Powiatowego wniosek o wyłączenie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę W. S. . W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta pismem z dnia [...] r., poinformował o podstawach prawnych przyjmowania, gromadzenia i wyłączania materiałów zasobu, a także o możliwej ocenie przedmiotowej dokumentacji, w zakresie jej przydatności użytkowej. Ponowny wniosek G. S. o wyłączenie z zasobu przedmiotowej dokumentacji datowany na [...] r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w dniu [...] r. Załącznikami do tego wniosku były postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] r. w sprawie [...](z wniosku H. B. z udziałem G. Sz. i B. S. o zasiedzenie) o nabyciu przez H. B. prawa własności przez zasiedzenie części działki nr [...] w obrębie [...] oraz postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalające wniosek H. B.. Według wnioskodawcy, w związku z powyższymi orzeczeniami sądów, dokumentacja geodety (jako biegłego sądowego) sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania sądowego o zasiedzenie nieruchomości straciła swoją użyteczność. W odpowiedzi Starosta C poinformował, że wobec niewpłynięcia dokumentów zatwierdzających podział działki nr [...] w części opisowej ewidencji gruntów i budynków nie były dokonywane zmiany, zarówno dotyczące powierzchni jak i numeru działki. W związku z tym Starosta stwierdził brak podstaw do wyłączenia przedmiotowej dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kolejne pismo pełnomocnika G. S., zostało złożone w Starostwie Powiatowym w dniu [...] r. Starosta w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu wykonanego przez biegłego sądowego W. S. , przyjętego do zasobu w dniu [...] r. pod numerem [...]. Jako podstawę prawną odmowy organ I instancji podał art. 61a § 1 i 2 K.p.a., uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania brakiem podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Na powyższe postanowienie pismem z[...] r. zażalenie złożyli B. i G. S., działający poprzez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o zmianę i nakazanie Staroście wszczęcie stosownego postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., opisanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie dotyczące wyłączania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na procedurę wyłączania materiałów zasobu składają się: powołanie komisji w składzie co najmniej pięcioosobowym, ocena przydatności użytkowej materiałów zasobu przez komisję, zakończona sporządzeniem protokołu i ewentualnym przekazaniem części wyłączonych materiałów zasobu do archiwum państwowego. Przepisy prawa nie przewidują innej procedury skutkującej wyłączeniem czy wycofaniem przyjętych dokumentów z zasobu. Procedura wyłączania materiałów zasobu jest czynnością materialno-techniczną, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a. W sprawie wyłączania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wszczyna się i nie prowadzi postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej bądź postanowieniem organu administracji publicznej, co odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie czyni zasadną. W skardze B. i G. S. podali, że zaskarżają postanowienie w całości i wnoszą o jego uchylenie w całości ewentualnie zmianę poprzez nakazanie Staroście wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu wykonanego przez biegłego sądowego W. S. przyjętego do zasobu w dniu [...] r pod nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili, że wydane zostało bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i błędnego przyjęcia, iż nie posiadają legitymacji do wnioskowania o wszczęcie takiego postępowania ani interesu prawnego w tym zakresie pomimo, iż są współwłaścicielami działki [...], a opinia biegłego W. S. była sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania przed sądem powszechnym jako projektowana działka ale z uwagi na prawomocne oddalenie wniosku H. B. przeciwko małżonkom S., operat ten nigdy nie powinien być przyjęty do zasobu geodezyjnego i udostępniany geodetom do dalszych prac na tym terenie w kształcie ustalonym przez geodetę W. S. na potrzeby jedynie postępowania sądowego. Z tego skarżący wywodzą wniosek, iż ten operat i jego wynik stały się zbędne albowiem współwłaściciele nigdy nie wnioskowali o podział czy też zmianę granic swojej działki a wytyczenie granic działki ze zmianą numeru działki nastąpiło na potrzeby postępowania o zasiedzenie. Po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego poprzez oddalenie wniosku H. B. o zasiedzenie, wszelkie opinie sporządzane na potrzeby tego postępowania zgodnie z żądaniem H. B, która proces przegrała, nie mogą zrodzić żadnych skutków prawnych. Operat ten, jako złożony w zasobach, obecnie jest podstawą prac geodezyjnych podczas gdy nie powinien być w użyciu albowiem w ocenie skarżących narusza ich prawo własności. W rezultacie zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędne uznanie iż materiały nie utraciły przydatności użytkowej. Dalej podnieśli, że zaskarżone postanowienie spowodowało naruszenie ich prawa własności. Nie są bowiem zainteresowani żadnymi zmianami w substancji działki ani wzruszaniem granic a geodeta S. W. biegły sądowy, który sporządzał opinię na potrzeby postępowania sądowego, nie powinien przekazywać operatu do zasobu skoro postępowanie zakończyło się wygraną małżonków S. Na zlecenie geodezji z [...] przeprowadzane były w ostatnim okresie pomiary w terenie i okazało się również, iż dla celów dalszych, przeprowadzenia kolejnych pomiarów udostępniany jest operat biegłego S. a nie operat geodezyjny pana Z, który był podstawą wypisu i wyrysu przy sprzedaży i na podstawie którego granice działki są ujawnione w Księdze Wieczystej. Nie może być tak aby pomimo wygranego procesu, operat geodezyjny sporządzony na potrzeby tego procesu nadal "funkcjonował i żył swoim życiem" niezależnie od woli właścicieli działki. Skarżący wnieśli również o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów, na okoliczność wykazania iż nigdy nie było jakiegokolwiek wniosku o zmianę granic działki a opinia W. S. dotyczyła sprawy sądowej i z chwilą jej zakończenia nie powinna zrodzić skutków w postaci zmiany granic działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd w wyniku wniesienia skargi jest prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wyłączenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, operatu wykonanego przez biegłego sądowego W. S. , przyjętego do zasobu w dniu [...] r. pod numerem [...]. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że kwestionowane postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawę prawną objętego skargą rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) - dalej "K.p.a.", zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z ostatnio wymienionym przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ nie ma przepisu prawnego, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. W rozpoznawanej sprawie B. i G. S. wnieśli o wyłączenie z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu wykonanego przez biegłego sądowego W. S. , przyjętego do zasobu w dniu [...] r. pod numerem [...]. Z uwagi na tak sformułowane żądanie, trafnie wskazał organ odwoławczy na przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) - dalej "ustawa", z którego wynika, że z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyłączane są takie materiały, które utraciły przydatność użytkową. Na mocy delegacji wynikającej z ust. 8 art. 40 ustawy, Minister Administracji i Cyfryzacji wydał rozporządzenie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183) - dalej "rozporządzenie", w którym określił m.in. tryb wyłączania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do treści § 27 rozporządzenia, w celu wyłączenia materiałów organ prowadzący zasób powołuje komisję, która w składzie co najmniej trzyosobowym, nie rzadziej niż raz w roku, przeprowadza ocenę przydatności użytkowej materiałów zasobu (ust. 1 i 2). Wyniki tej oceny utrwala się w formie protokołu, który zawiera m.in. wykaz materiałów zasobu, które w ocenie komisji utraciły przydatność użytkową, albo stwierdzenie, że komisja nie zidentyfikowała materiałów zasobu, które utraciły przydatność użytkową (ust. 3). Z kolei, zgodnie z ust. 5 tej regulacji, klauzula wyrażająca akceptację ustaleń komisji, zamieszczona na protokole i podpisana przez osobę reprezentującą organ prowadzący zasób, stanowi podstawę do wyłączenia materiałów z zasobu z dniem podpisania tej klauzuli oraz zamieszczenia na tym materiale lub dołączenia do niego klauzuli o treści: "Materiał został wyłączony z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu ...". Z przytoczonych przepisów wynika, że o tym, jakie materiały zasobu utraciły przydatność decyduje powołana przez organ prowadzący zasób specjalnie utworzona do tego zadania komisja, działająca na podstawie szczegółowo określonej procedury. Powyższe regulacje nie wskazują natomiast, by wyłączenie materiałów z zasobu mogło nastąpić na żądanie strony, która nie zgadza się z treścią takiego materiału. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 września 2014 r. o sygn. akt III SA/Łd 472/14, a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1202/13 (dostępne na ww. stronie internetowej). Wprawdzie NSA orzekał w innym stanie prawnym, na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), jednak zaprezentowane przez NSA wywody odnośnie braku uprawnienia strony do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie z zasobu materiałów, które utraciły przydatność użytkową - z uwagi na tę samą treść art. 40 ust. 4 ustawy i podobne rozwiązania prawne dotyczące procedury tego wyłączania - pozostają nadal aktualne. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że B i G. S. nie są uprawnieni do żądania wyłączenia określonej dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, że operat geodezyjny, w ocenie skarżących, utracił przydatność z uwagi na zakończenie procesu sądowego, bowiem okoliczność ta nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Istotne jest jedynie to, że brak jest podstaw prawnych do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 1 K.p.a., w sprawie wyłączenia kwestionowanych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i do uruchomienia stosownej w tym zakresie procedury. W efekcie, skoro nie może toczyć się we wskazanym przedmiocie postępowanie administracyjne, to organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że wystąpiła podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. W kwestii wniosku skarżących o dopuszczenie dowodów, który to wniosek nie został uwzględniony, wyjaśnić należy, że - co do zasady - nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 P.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Zatem, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, po drugie, nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei, niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem - jak wskazano wyżej - Sąd zajmował się jedynie kwestią tego, czy wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wniosek skarżących o dopuszczenie w sprawie dowodów na okoliczność wykazania, iż nigdy nie było jakiegokolwiek wniosku o zmianę granic działki nr [...]. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.