II SA/Sz 154/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na zarządzenie Wójta Gminy Przelewice z dnia 29 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 29 stycznia 2024 r. nr [...] Wójt Gminy, dalej także jako: "Wójt" , "organ", działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2023 r. poz. 40) dalej: "u.s.g.", art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87) oraz art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465), odwołał S. W., dalej także jako: "strona", "skarżący", ze stanowiska Dyrektora Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. . W uzasadnieniu zarządzenia organ przywołał treść art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i wskazał, że podstawą odwołania dyrektora Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. jest pkt 3 i 4 powołanego wyżej przepisu. W ocenie Wójta, S. W. naruszył przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpił od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. oraz program jej działania, tj. umowy dotyczącej działalności Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. zawartej z Wójtem Gminy dnia 30 maja 2023 r. Wójt podniósł, że w ramach obowiązkowej sprawozdawczości dla Głównego Urzędu Statystycznego biblioteki publiczne wchodzące w skład sieci bibliotecznych są zobowiązane do sporządzania okresowych sprawozdań z funkcjonowania samorządowej instytucji kultury oraz są zobowiązane do sporządzania rocznego sprawozdania z działalności do Książnicy P. w S., jako nadzoru merytorycznego, wynikającego z obowiązującego Statutu Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury. Obowiązkiem tym objęte są samodzielne biblioteki publiczne oraz niestanowiące samodzielnych jednostek organizacyjnych, funkcjonujące w strukturze innych instytucji np.: w domach kultury lub ośrodkach sportu i rekreacji. Obowiązki sprawozdawcze są corocznie z wyprzedzeniem określane w stosowanych rozporządzeniach. Istnieje zatem możliwość wcześniejszego zapoznania się z zakresem danych zbieranych przez statystykę publiczną, w celu odpowiedniego przygotowania się do wypełnienia nałożonego przez ustawę i rozporządzenia obowiązków. Organ zauważył, że naruszenie prawa polegało na: - braku złożenia we właściwym terminie sprawozdania Z-05. Jest to sprawozdanie z popytu na pracę za II kwartał 2023 r. - braku złożenia we właściwym terminie sprawozdania Z-05. Jest to sprawozdanie z popytu na pracę za III kwartał 2023 r. - braku złożenia we właściwym terminie sprawozdania z działalności Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. w 2023 r. do Książnicy P. w S.. Niezłożenie w terminie ww. sprawozdań stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 773). Z kolei, naruszenie zobowiązań wynikających z umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury polegało na: - braku wskazania w okresie czerwiec - listopad 2023 r. osoby w granicach udzielonego jej upoważnienia do zastępowania podczas nieobecności dyrektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, - nieracjonalna gospodarka finansowa oraz brak wzrostu samofinansowania się jednostki, - nieprzekazanie Organizatorowi kopii wyników kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej w P., - nieprowadzenie obowiązkowej ewidencji czasu pracy pracowników w okresie czerwiec - wrzesień 2023 r., - brak realizacji projektów w zakresie kultury z udziałem pozyskiwanych środków zewnętrznych tj. pisanie projektów, realizacja i rozliczanie, - brak dbałości o majątek jednostki oraz Gminy, udostępnianie wyposażenia osobom nieuprawnionym bez kontroli. W obiekcie panuje nieporządek i nie został on przygotowany na zarządzoną przez Wójta Gminy okresową inwentaryzację. - brak dbałości o bezpieczeństwo dzieci - prowadzenie zajęć w budynku GCK w trakcie prac remontowo - budowlanych. Zdaniem organu, naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz brak realizowania celów i zadań Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. świadczy o tym, że S. W. nie wykonuje należycie swoich obowiązków służbowych, zaś dotychczasowe rozmowy w zakresie oczekiwań co do jego pracy nie przyniosły pożądanych rezultatów. Jednocześnie Wójt wskazał, że S. W. na stanowisko dyrektora instytucji kultury wyłoniony został w drodze konkursu, o którym mowa w treści art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z uwagi na ww. okoliczności nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie rygory dotyczące zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury, jak również stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Pismem z dnia 26 lutego 2024 r. S. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. zarządzenie Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: - art 10 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady wysłuchania stron, co doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu i pozbawiło go możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - art 11 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, co doprowadziło do zawarcia w uzasadnieniu sformułowań ogólnych, a także do nieprzedstawienia podstawy faktycznej wydanego zarządzenia. Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka księgowej Urzędu Gminy w P. M. P. w celu wykazania następujących faktów: wysokości budżetu przewidzianego w 2023 r. na działalność B-GGK, z wykazaniem jakie środki zostały rozdysponowane w I i II półroczu 2023 r. oraz wysokości dochodów uzyskanych przez skarżącego w okresie 01.06.2023 r. - 29.01.2024 r. z tytułu organizacji imprez okolicznościowych. W uzasadnieniu skargi, strona wskazała, że nie zgadza się z zarzutem naruszania prawa poprzez niezłożenie we właściwym terminie sprawozdania Z-05 za II i III kwartał 2023 r. Wyjaśniła, że sprawozdanie za II kwartał zostało złożone w dniu 10 sierpnia 2023 r., a za III kwartał - 6 listopada 2023 r., a opóźnienia w ich złożeniu nie wiązały się z żadnymi konsekwencjami. Ponadto złożenie sprawozdań po terminie wynikało z okoliczności, w jakich skarżący objął stanowisko, gdyż wszystkie dokumenty oraz mienie zostały mu przekazane bez sporządzenia spisu czy protokołu zdawczo-odbiorczego. Nie było również osoby, która wprowadziłaby skarżącego w jego obowiązki, co skutkowało dłuższym okresem koniecznym do zapoznania się z obowiązkami. Odnosząc się do zarzutu braku złożenia we właściwym terminie sprawozdania z działalności Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. z 2023 r. do Książnicy P. w S. skarżący wskazał, że informacja o obowiązku złożenia sprawozdania do 10 stycznia 2024 r. wpłynęła do Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. w dniu 12 grudnia 2023, kiedy skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, a obowiązki PO pełniła I. B.. Po powrocie do pracy w dniu 4 stycznia 2024 r. skarżący nie został poinformowany o konieczności złożenia takiego sprawozdania. Zostało ono złożone dopiero 6 lutego 2024 r., a więc tydzień po odwołaniu skarżącego z pełnionej funkcji. Skarżący nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym braku wskazania w okresie czerwiec-listopad 2023 r. osoby uprawnionej do zastępowania go podczas nieobecności, gdyż podejmował próby wskazania takich osób, lecz pracownicy nie wyrażali zgody. Dopiero w dniu 1 grudnia 2023 r. zarządzeniem nr 11/2023 upoważnienie do zastępowania Dyrektora zostało udzielone I. B.. Kolejny zarzut dotyczący nieracjonalnej gospodarki finansowej nie został, zdaniem skarżącego, poparty żadnymi dowodami ani przytoczeniem faktów świadczących o nieprawidłowościach w tym zakresie. Skarżący nie zgodził się także z zarzutem braku wzrostu samofinansowania się jednostki wskazując, że organizował imprezy (m.in. autorskie spotkanie z A. S., którego koszt wyniósł [...] zł) poniżej posiadanych środków, co pozwoliło na zaoszczędzenie kwoty [...]zł z całorocznego budżetu, który wyniósł [...] zł w roku 2023. Ponadto skarżący wynajmował pomieszczenia w celu organizacji imprez okolicznościowych, a uzyskane z tego tytułu środki były należycie udokumentowane i przekazane na konto jednostki. Skarżący przyznał, że nie przekazał Organizatorowi kopii wyników kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej w P., ale bezpośrednio po kontroli poinformował go o braku stwierdzenia nieprawidłowości. Z kolei zarzut braku dbałości o majątek jednostki i Gminy oraz udostępniania mienia osobom nieuprawnionym nie zawiera, w ocenie skarżącego, przytoczenia faktów, które mogłyby wskazywać na takie zachowania, co uniemożliwia skarżącemu merytoryczne odniesienie się do jego treści. Podkreślenia jedynie wymaga fakt, że z chwilą objęcia stanowiska skarżącemu nie przekazano protokolarnie mienia, za które miał przyjąć odpowiedzialność. Nie przeprowadzono również inwentaryzacji poprzedzającej objęcie stanowiska przez skarżącego. Skarżący nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym braku dbałości o bezpieczeństwo dzieci ponieważ w dniach, w których odbywały się zajęcia nie były prowadzone żadne prace remontowo - budowlane, które mogłyby stanowić zagrożenie. Zostało to potwierdzone w protokole pokontrolnym SANEPID-u z 28 sierpnia 2023 r., będącego wynikiem kontroli przeprowadzonej w dniu, w którym odbywały się zajęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy skarżącego o przesłuchanie świadka M. P.. Skarżący oświadczył ponadto, że nie był informowany o tym, że osoba, która zobowiązała się do prowadzenia spraw pracowniczych w rzeczywistości tych spraw nie prowadziła. W tym czasie w jednostce było zatrudnionych 8 lub 9 osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Poza sporem w badanej sprawie pozostaje okoliczność spełnienia przez stronę warunków formalnych wniesienia skargi, w tym interes prawny skarżącego, gdyż zaskarżone zarządzenie z uwagi na jego przedmiot i treść dotyczy go w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem – pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało w konsekwencji przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonego zarządzenia. Powyższa konstatacja nie prowadzi jednak automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena Sądu, że zarządzenie naruszające interes skarżącego jednocześnie narusza prawo. Wymaga bowiem podkreślenia, że przesłanki, od których uzależniona jest legitymacja skargowa nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie Sądu. Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonego zarządzenia z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 art. 91 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały lub zarządzenia, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał lub zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub zarządzeń (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W tym miejscu wymaga zaakcentowania, że zarządzenie o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Wobec tego, przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Odwołanie dyrektora przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego jest czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. III SA/Kr 829/16 , LEX nr 2162630). W związku z powyższym, sądowa kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i zgodności z prawem tego aktu. Podkreślenia przy tym wymaga, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonego aktu według stanu z dnia jego podjęcia. Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanego działania organu administracji publicznej, a wynikającego z akt sprawy. Stąd powoływane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności faktyczne zaistniałe do daty jego wydania mają znaczenia prawne dla oceny zgodności z prawem tego aktu. Wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi o trafności podstawy odwołania skarżącego ze stanowiska, choć nie wszystkie zarzuty postawione skarżącemu okazały się zasadne. W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia wyraźnie wskazano, jakie uchybienia skarżącego jako dyrektora danej instytucji spełniły znamiona naruszenia prawa w związku z zajmowanym przez niego stanowiskiem. Przy czym podkreślić należy, że nie ma znaczenia, czy naruszenie to ma charakter istotny. Z treści art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej wynika, że przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Nie jest też wymaga wielość popełnionych naruszeń. Wystarczające jest więc dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2020r. sygn. II SA/ Łd 756/19 , LEX nr 2825462) . Należy bowiem przyjąć, że osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania. Z taką sytuacją – z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia - mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Bezsprzecznie nastąpiło naruszania prawa poprzez niezłożenie przez skarżącego we właściwym terminie sprawozdania Z-05 za II i III kwartał 2023 r., a jego wyjaśnienia, że sprawozdanie za II kwartał zostało złożone w dniu 10 sierpnia 2023 r., a za III kwartał - 6 listopada 2023 r., zaś opóźnienia w ich złożeniu nie wiązały się z żadnymi konsekwencjami, nie mają w tym zakresie żadnego znaczenia prawnego. Ponadto wyjaśnia skarżącego, że złożenie sprawozdań po terminie wynikało z okoliczności, w jakich skarżący objął stanowisko, gdyż wszystkie dokumenty oraz mienie zostały mu przekazane bez sporządzenia spisu czy protokołu zdawczo-odbiorczego także pozostają bez wpływu na ocenę naruszanego prawa. Skarżący przyznał także, że nie przekazał Organizatorowi kopii wyników kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej w P., choć bezpośrednio po kontroli poinformował go o braku stwierdzenia nieprawidłowości. W ocenie Sądu, zarzut braku złożenia we właściwym terminie sprawozdania z działalności Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. z rok 2023 do Książnicy P. w S., został w pełni potwierdzony poprzez załączone dokumenty, a sprawozdanie to przekazano dopiero 6 lutego 2024 r., a więc tydzień po odwołaniu skarżącego z pełnionej funkcji. Trafny jest także zarzut organu, że skarżący dokonał naruszenia prawa – działając jako kierownik jednostki - poprzez nieprowadzenie obowiązkowej ewidencji czasu pracy pracowników w okresie czerwiec - wrzesień 2023 r. Natomiast pozostałe zarzuty takie jak: brak realizacji projektów w zakresie kultury z udziałem pozyskiwanych środków zewnętrznych tj. pisanie projektów, realizacja i rozliczanie, brak dbałości o majątek jednostki oraz Gminy, udostępnianie wyposażenia osobom nieuprawnionym bez kontroli, a także zarzut, że w obiekcie panuje nieporządek i nie został on przygotowany na zarządzoną przez Wójta Gminy okresową inwentaryzację, oraz brak dbałości o bezpieczeństwo dzieci (prowadzenie zajęć w budynku GCK w trakcie prac remontowo–budowlanych) nie zostały w sposób dostateczny uargumentowane, by mogły stanowić uzasadnione powody do wydania zarządzenia o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Biblioteki - Gminnego Centrum Kultury w P. . Sąd doszedł do przekonania, że organ wykazał w sposób dostateczny, iż odwołanie skarżącego ze stanowiska było uzasadnione i nie naruszało prawa. Zarzucane skarżącemu nieprawidłowości, które skutkowały odwołaniem go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, zostały wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonego zarządzenia. W konsekwencji, zdaniem Sądu, powołane przez organ ww. naruszenia prawa, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenia, zaś Wójt przed wydaniem zarządzenia nie naruszył wymaganej przepisami prawa procedury odwołania dyrektora instytucji kultury. Na powyższe stanowisko nie ma wpływu okoliczność, że część stawianych skarżącemu zarzutów nie została należycie uargumentowana. Z przyczyn, o których była mowa powyżej, dla odwołania dyrektora instytucji nie jest wymagana wielość popełnianych naruszeń. Opisane wcześniej, wykazane przez organ naruszenia są zdaniem Sądu wystarczające dla odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Biblioteki -Gminnego Centrum Kultury w P. . Z tych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobligowany był oddalić skargę w całości.