II SA/Sz 155/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi J. i D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza. że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał D. i J. K. dokonanie rozbiórki czterech budynków gospodarczych o konstrukcji drewnianej o wymiarach: 3,65 x 12,12 m, 3,95 x 8,55 m, 8,55 x 5,20 m i 2 x 2,3 m, znajdujących się na terenie działki Nr [...] położonej w M. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ustalenia, jakich dokonali pracownicy Inspektoratu przeprowadzając w dniu 12 kwietnia 2007 r. oględziny, w wyniku których stwierdzono, że wskazane obiekty gospodarcze wzniesiono z naruszeniem obowiązujących warunków technicznych. Budynki wybudowano bowiem pod istniejącą linią energetyczną średniego napięcia, ściany jednego z budynków zabudowują słup energetyczny, i przekroczono granice działki sąsiedniej w ten sposób, że część powierzchni budynków znajduje się na obszarze tejże działki. Organ ustalił ponadto, że budynki wybudowano na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie posiadają prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Według oświadczenia złożonego do protokołu przez D. K. wszystkie obiekty zostały wykonane w 2007 r., za wyjątkiem obiektu o wymiarach 3,95 x 8,55 m, który postawiono "trzy lata temu". Mając na uwadze powyższe, organ I instancji zobowiązał inwestorów do dokonania rozbiórki wskazanych budynków gospodarczych. W wyniku wniesionego przez strony odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na potrzebę "rozdzielenia" postępowania rozbiórkowego odnośnie budynków gospodarczych, których wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, od postępowania prowadzonego w stosunku do tych budynków, których wybudowanie wymagało jedynie zgłoszenia we właściwym organie. Zarzucając organowi I instancji nieścisłości, jakie pojawiły się w związku z określeniem w decyzji numeru działki i odmiennymi oznaczeniami jej w dokumentacji dołączonej do akt sprawy, organ odwoławczy zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do uzupełnienia dokumentacji o mapę sytuacyjną z dokładnym oznaczeniem numeru i rodzaju działki. Ponadto organ wskazał na potrzebę szczegółowego uzasadnienia przyczyn dla których uznano, iż nastąpiło naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w pierwszej kolejności nałożył obowiązek przedłożenia przez strony "dodatkowych dokumentów w sprawie" wyznaczając 7 dniowy termin do jego wykonania. W odpowiedzi na wezwanie D. K. pismem z dnia 27 czerwca 2007 r. zwróciła się do organu z prośbą o przedłużenie tego terminu do dnia 31 sierpnia 2007 r., jednocześnie informując organ, że "szopa w której stoi słup energetyczny zostanie rozebrana w krótkim terminie". Wniosek ten został przez organ uwzględniony i wyznaczono termin ostateczny do dnia 25 lipca 2007 r. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2007 r. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nałożył na D. i J. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów dotyczących dwóch budynków gospodarczych o wymiarach: 3,95 x 8,55 m i 2,0 x 2,3 m w postaci: 1) szkiców lub rysunków wykonanych budynków, 2) zaświadczenia Burmistrza P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku tego planu, 3) zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) projektu zagospodarowania działki lub terenu w celu doprowadzenia wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia budynków, do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...], powołując się na przepis art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazał D. i J. K. rozebranie budynków gospodarczych o wymiarach: 2,0 x 2,3 m oraz 3,95 x 8,55 m. W uzasadnieniu decyzji organ przypominał, iż budynki zostały wybudowane bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi, a ponieważ strony nie wywiązały się z nałożonego postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2007 r. obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów, uniemożliwiło to przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. K. W piśmie tym (data wpływu 3 października 2007 r.) strona podniosła, iż budynek gospodarczy o wymiarach 2 x 2,3 m został rozebrany, natomiast budynek o wymiarach 3,95 x 8,55 m został wybudowany w latach 90- tych "jako obiekt na zgłoszenie". Organ I instancji działając w trybie art. 133 K.p.a. przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. odwołanie wraz z aktami sprawy w dniu 17 października 2007 r. (data wpływu). W wykonaniu postanowienia z dnia 1 sierpnia 2007 r. wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., po upływie terminu w nim wyznaczonego, D. K. przedłożyła w dniu 29 października 2007 r. organowi I instancji: - zaświadczenie wydane przez Burmistrza P. o tym, iż dla terenu obejmującego działki 94/1 i 94/2 nie obowiązuje aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, - projekt budowlany 2 budynków gospodarczych o wymiarach: 8,55 x 5,20 m oraz 12,12 x 3,65 m, - oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością wraz z aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...]. repertorium [...]. Rozpoznając odwołanie D. K., organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wydając w dniu [...]. decyzję znak [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Powołując się na przepis art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ ten wyjaśnił, iż wybudowanie na działce budynków gospodarczych wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, którego to obowiązku strony nie dopełniły. Ponieważ strony w toku postępowania nie przedłożyły dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, zdaniem tego organu należało orzec nakaz ich rozbiórki. W odniesieniu do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, iż dokonano już rozbiórki jednego z budynków na podstawie nieprawomocnej decyzji, organ ten stwierdził, iż pozostaje to bez wpływu na podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie, gdyż okoliczność ta nie stanowi nowego faktu, dowodu w sprawie. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we S.. W uzasadnieniu skargi skarżąca sprzeciwiła się ustaleniom organów, iż budynki zostały wybudowane po 2000 r. i naruszeniem przepisu art. 29 ustawy. Jednocześnie skarżącą powołała się na zawieszenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie pozostałych dwóch budynków, których wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Uczestnik postępowania Z. M. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Odpowiednio do powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał bowiem, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, tj. art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, iż przepisy te powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, zaś ich pominięcie przez ten organ, spowodowało naruszenie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżąca – D. K. wniosła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 3,95 x 8,55 m oraz 2,0 x 2,3 m, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi na terenie, dla którego nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu tym strona wskazała, iż budynek gospodarczy o wymiarach 2 x 2,3 m został już rozebrany. Okoliczność tę organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, jednakże uznał, iż pozostaje ona bez znaczenia dla sprawy, ponieważ strona dokonała rozbiórki budynku jeszcze na podstawie nieprawomocnej decyzji. Z poglądem reprezentowanym przez organ odwoławczy trudno się zgodzić. Zdaniem Sądu kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ I instancji, a orzeczeniem organu II instancji. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji ulegały zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa miały dla sprawy znaczenie prawne. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega zatem na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie Sądu za niedopuszczalne należało uznać wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązek nałożony tą decyzją został częściowo wykonany przez stronę, jeszcze przed wydaniem decyzji. Zignorowanie przez organ II instancji okoliczności dokonania przez stronę skarżącą rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 2 x 2,3 m, który to fakt strona sygnalizowała już na etapie postępowania przed organem I instancji (pismo strony z dnia 27 czerwca 2007 r.) oraz w odwołaniu spowodowało, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy ze względu na swoje kompetencje kasacyjno-reformatoryjne odpowiednio do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może bowiem wydać decyzję uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną w części, i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji, a tego typu rozstrzygnięcie bez wątpienia powinno zapaść w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu rozbiórkowym nastąpiło dobrowolne rozebranie obiektu, powinno zatem skutkować uchyleniem w tej części decyzji co do nakazu rozbiórki budynku o wymiarach 2 x 2,3 m i orzeczeniem o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie Sąd dostrzegł inne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przed organem II instancji, których pominięcie również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano na wstępie, przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego nakazujące dokonanie rozbiórki budynków gospodarczych, wybudowanych w ramach samowoli budowlanej, tj. bez zgłoszenia właściwemu organowi, na terenie dla którego nie obowiązywał aktualny plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu przed organem I instancji strona skarżąca, w trybie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, została zobowiązana do przedłożenia szkiców lub rysunków wykonanych budynków, zaświadczenia Burmistrza P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną w dniu wszczęcia postępowania - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku tego planu, a także zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projektu zagospodarowania działki lub terenu, w celu doprowadzenia wybudowanych budynków gospodarczych do stanu zgodnego z prawem. Strona skarżąca w zakreślonym przez organ I instancji terminie dokumentów tych nie przedstawiła, jednakże uczyniła to na etapie postępowania odwoławczego. Dokumentacja ta zawiera zaświadczenie wydane przez Burmistrza P. o tym, iż dla terenu obejmującego działki 94/1 i 94/2 nie obowiązuje aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, projekt budowlany 2 budynków gospodarczych o wymiarach: 8,55 x 5,20 m oraz 12,12 x 3,65 m wraz z mapą poglądową lokalizacji budynków gospodarczych i naniesioną na niej budynkiem o wymiarach 3,95 x 8,55 m, a także oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością wraz z aktem notarialnym sporządzonym w dniu 6 lutego 1991 r. repertorium [...]. W ocenie Sądu dokumenty te stanowiły istotny dla sprawy materiał dowodowy, który organ odwoławczy powinien ocenić i uwzględnić przed wydaniem decyzji w sprawie, a czego niewątpliwie nie uczynił w sprawie. Organ ten powinien również rozważyć możliwość skorzystania z przysługujących mu uprawnień przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, stosownie do treści przepisu art. 136 K.p.a. W myśl art. 136 i art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę od początku. Może prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, może dokonywać własnych ustaleń. Analiza przedłożonej przez stronę dokumentacji, uzupełnionej w postępowaniu odwoławczym wskazuje bowiem, że jedynym brakującym dokumentem dla przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, był projekt budowlany budynku o wymiarach 3,95 x 8,55 m. Jeśli zatem organ nie skorzystał z tych uprawnień, to przynajmniej obowiązany był wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a., w kontekście przedłożonych przez stronę dokumentów. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji związany jest bowiem rygorami procedury administracyjnej. Winien więc w sposób wyczerpujący rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzone przez Sąd wskazane uchybienia spowodowały konieczność uchylenia decyzji drugiej instancji jako wydanej z naruszeniem innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.