II SA/Sz 158/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi J. N. i K. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) nakazał J.i K. N. rozbiórkę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi, wybudowanymi samowolnie na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym L. , gmina Ś. Po stwierdzeniu, że powyższa decyzja nie została wykonana, PINB wezwał zobowiązanych do wykonania zaległego obowiązku (upomnienie z dnia 24 lutego 2015 r.) a następnie, po upływie 7 dniowego terminu, wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu 29 czerwca 2015 r. organ przeprowadził kontrolę nieruchomości skarżących, podczas której ustalił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nadal nie została wykonana (protokół z kontroli dnia 29 czerwca 2015 r. wraz z dokumentacją zdjęciową). Następnie, PINB doręczył skarżącym tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r. oraz postanowienie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na J. N. i K. N. grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. nr [...] W związku z doręczeniem tytułu wykonawczego, J. i K. N. wnieśli zażalenie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania. W ocenie skarżących wydanie przedmiotowego postanowienia jest przedwczesne. Skarżący, co do zasady nie kwestionują konieczność dokonania rozbiórki jednakże wskazać należy, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce położonej w lesie. Obiekt ten jest idealnym miejscem na dokonanie lęgowisk dla szeregu ptaków. Okoliczność ta została podniesiona przez skarżącego w trakcie dokonania oględzin w dniu 29 czerwca 2015 r. Skarżący K. N. nalegał, by do protokołu została wpisana informacja o ptasich gniazdach. Skarżący wskazuje, że usytuowanie obiektu uniemożliwia jego rozbiórkę w okresie lęgowym ptaków, tj. od dnia 31 marca do 1 listopada. Organ nie może nie uwzględniać obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody albowiem obowiązek przestrzegania prawa spoczywa przede wszystkim na organach administracji. W tym przypadku postanowienie uwzględnia tylko przepisy prawa budowlanego, a nie uwzględnia przepisów ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie wskazali, że z uwagi na usytuowanie murów oporowych skarżący podjęli rozmowy z Nadleśnictwem Ś. w przedmiocie ich rozebrania w taki sposób, by nie doprowadzić do szkody leśnej. Rozmowy te zostały przerwane wraz z dokonaniem wycinki drzew której dokonali na swojej działce na podstawie zezwolenia wydanego w dniu 6 lutego 2014 r. Jednocześnie Nadleśnictwo stwierdziło wycinkę na terenie swojej działki. Całość drewna znajdująca się na posesji skarżących została zabezpieczona i zlokalizowana w spornym obiekcie oraz oddana na przechowanie skarżącemu. Drewno zabezpieczone zostało do toczącego się postępowania w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym VII Zamiejscowy Wydział Karny w Ś. o sygn. akt [...] Wobec powyższego zdaniem skarżących nie są oni w stanie wykonać nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie. Po rozpatrzeniu zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, 120 i 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w dniu 29 czerwca 2015 r. organ powiatowy przeprowadził, w obecności zobowiązanych, oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, celem dokonania obmiaru powierzchni jego zabudowy. W protokole z czynności wpisano obmierzone wymiary poszczególnych części przedmiotowego budynku, tj.: "części zasadniczej" ([...] m), pomieszczenia gospodarczego ([...] m) i dwóch klatek schodowych (odpowiednio po: [...] (wartość uśredniona) x [...] m i [...] (wartość uśredniona) x [...] m). Pod ww. protokołem podpisali się bez zastrzeżeń m.in. J. i K. N. Zgodnie z treścią art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego oraz jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednocześnie przepis art. 121 § 4 ww. ustawy stanowi, iż jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Przy tym zgodnie § 5 wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie PINB nałożył na Państwa N. nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku użytkowego. Rozstrzygnięcie nakładające ww. obowiązek stało się ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Mimo tego zobowiązani nie wykonali przedmiotowego nakazu. W takim stanie rzeczy w ocenie ZWINB zasadnym było nałożenie grzywny w celu przymuszenia na pozostającą w zwłoce zobowiązaną. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji obliczył orzeczoną grzywnę zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 121 § 5 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przyjmując prawidłowo cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku z aktualnego w dacie orzekania komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] r., za I kwartał 2015 r., wynoszącą [...] zł. (cena 1 m2 ww. powierzchni za II kwartał [...] r., wynosząca [...] zł., została ogłoszona komunikatem Prezesa GUS z dnia [...] r., a więc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia). Ponadto do ustalenia wysokości orzeczonej grzywny przyjęto powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] m2 (na podstawie obmiarów dokonanych przez organ powiatowy w dniu [...] r., tj.:[...] - organ zaokrąglił wynik o [...] m2 w dół, na korzyść zobowiązanych). Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, ZWINB zwrócił uwagę, iż egzekwowany obowiązek został nałożony decyzją ostateczną z dnia [...] r" a więc zobowiązani mieli cztery lata na jego wykonanie. Ponadto w toku postępowania zażaleniowego, PINB przeprowadził w dniu [...] r., w obecności K. N. oględziny kwestionowanego obiektu budowlanego. W podpisanym przez skarżącego bez zastrzeżeń protokole z oględzin odnotowano, cyt.: "Podczas kontroli stwierdza się istnienie w obiekcie jednego gniazda jaskółek umieszczonego na podciągu, w którym nie było jaskółek (...). K. N. informuje, że w spiżarni gnieżdżą się nietoperze, ale nie widać ich gniazd, dlatego nie można stwierdzić skąd wlatują i gdzie śpią. W dniu dzisiejszym nie stwierdzono śladów występowania nietoperzy i ich gniazd". Niezależnie jednak od powyższego, organ odwoławczy podkreślił, że egzekwowany obowiązek nie powstał z chwilą nałożenia na Państwa N. grzywny w celu przymuszenia, lecz w dacie uostatecznienia się decyzji PINB w dnia [...] r. (tj. 14 dni od otrzymania jej przez skarżących). W odniesieniu do kwestii zabezpieczenia w ww. budynku dowodów rzeczowych w toczonym się postępowaniu karnym, organ wskazał, że przepisy art. 228 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego stanowią wyraźnie: § 1. Przedmioty wydane lub znalezione w czasie przeszukania należy po dokonaniu oględzin, sporządzeniu spisu i opisu zabrać albo oddać na przechowanie osobie godnej zaufania z zaznaczeniem obowiązku przedstawienia na każde żądanie organu prowadzącego postępowanie. § 2. Tak samo należy postąpić ze znalezionymi w czasie przeszukania przedmiotami mogącymi stanowić dowód innego przestępstwa, podlegającymi przepadkowi lub których posiadanie jest zabronione. § 3. Osobom zainteresowanym należy natychmiast wręczyć pokwitowanie stwierdzające, jakie przedmioty i przez kogo zostały zatrzymane. Z powyższych przepisów absolutnie nie wynika obowiązek przechowywania przedmiotów w konkretnym miejscu. Z przepisów tych można wynosić jedynie ciążący na osobie przechowującej obowiązek należytego przechowywania powierzonej rzeczy. Obowiązek przechowywania spornego drewna akurat w kwestionowanym budynku, objętym nakazem rozbiórki, nie wynika również z protokołu oddania rzeczy na przechowanie z dnia [...]r., sygn. akt: [...] w którym wskazano jedynie, w części opisującej powierzone drewno, miejsce jego składowania w dacie przeprowadzenia oględzin, w trybie przepisów K.p.k. Jednocześnie w ocenie organu II instancji, postępowanie skarżących działa jedynie na ich niekorzyść, bowiem w dacie sporządzenia ww. protokołu wiedzieli o ciążącym na nich od ponad trzech lat obowiązku rozbiórki budynku, w którym składowali sporne drewno. Obecnie obowiązani będą oni nie tylko do wykonania zaległego obowiązku rozbiórki kwestionowanego budynku, ale również, za co odpowiadać będą przed Sądem Rejonowym VII Zamiejscowy Wydział Karny do przeprowadzenia tej rozbiórki w sposób niepowodujący uszkodzenia powierzonego drewna, oraz do należytego zabezpieczenia tego drewna, po wykonaniu nakazanej rozbiórki. Ponadto ZWINB wyjaśnił, iż jako organ II instancji, upoważniony jest jedynie do wydawania rozstrzygnięcia oceniającego zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji i nie może orzekać poza ten zakres. Istotą, rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu zażaleniowym, sprawy jest postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, (o której mowa w art. 119 i dalszych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), nie zaś jakiekolwiek postanowienie tego organu w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (o którym mowa w art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Na powyższe postanowienie ZWINB J. N. i K. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, narusza art. 7 i 77 k.p.a. J. i K. N. nie kwestionowali konieczności dokonania rozbiórki ale podkreślali, że nie jest ona możliwa ze względu na okres lęgowy ptaków trwający od 31 marca do 1 listopada. Podkreślili, że prowadzili rozmowy z Nadleśnictwem w przedmiocie rozebrania obiektu w taki sposób, by nie doprowadzić do szkody leśnej. Rozmowy te zostały przerwane na skutek dokonania przez skarżących wycinki drzew na działce należącej do Nadleśnictwa, natomiast drewno stanowiące dowód rzeczowy zostało zabezpieczone na ich działce i z tego powodu nie mogą wykonać nałożonego obowiązku. Podkreślili, że nawet organ nie byłby w stanie wykonać zastępczo obowiązku bez zgody sądu, przed którym toczy się postępowanie karne, na przemieszczenie drewna. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność orzeczenia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach. Rozpoznając sprawę w oparciu o powołane wyżej kryteria sąd stwierdził, że skarga J. i K. N. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu egzekucyjnego, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., nakazującej J. i K. N. rozbiórkę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi, wybudowanego samowolnie na działkach nr [...] , położonych w obrębie ewidencyjnym L., gmina Ś. Organ PINB po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu z 24 lutego 2015 r. oraz po stwierdzeniu w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 czerwca 2015 r. o niewykonaniu ww. decyzji wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczył skarżącym tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 121 § 5 "Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny [...] m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych". Do ustalenia grzywny organy prawidłowo przyjęły powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] oraz cenę [...] m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał [...] r., która wynosiła [...] Nałożona grzywna nie ma charakteru represji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący ma obowiązek uiścić nałożoną grzywnę, ale może się z tego obowiązku zwolnić poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki, a wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja wspomnianych przepisów art. 125 § 1 bądź art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił wysokość orzeczonej grzywny, uwzględniając istotne okoliczności sprawy. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących w wysokości [...] zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151.p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.