II SA/Sz 158/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi H. Spółki z o.o. w W. na akt Starosty Kołobrzeskiego z dnia 10 października 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu I. stwierdza, że zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem prawa, II. zasądza od Starosty Kołobrzeskiego na rzecz skarżącej H. Spółki z o.o. w W. kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 4 lutego 2025 r. H. Spółka z o.o., dalej: "skarżąca", "spółka", działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na akt Starosty, dalej "organ" z 10 października 2024 r., w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu - skrzyżowanie ul. [...] zmiana pod znakiem B-1 treści tabliczki T-0 z "Nie dotyczy dojazdu do [...]" na "Nie dotyczy pojazdów komunalnych, służb mundurowych oraz posiadających zezwolenie zarządcy drogi" ze wskazaniem, że organizację ruchu należy wprowadzić 5 grudnia 2024 r. Wydanemu aktowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. § 8 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 23 września 2003 r.") poprzez: 1) niezgodność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu polegającej na objęciu zakazem ruchu w obu kierunkach osób dojeżdżających do nieruchomości skarżącej, z założeniami polityki transportowej, potrzebami społeczności lokalnej oraz uznanie przedstawionego projektu jako efektywnego i zgodnego z potrzebami społecznymi, podczas gdy wprowadzona organizacja ruchu całkowicie uniemożliwia dojazd do nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], składającej się z działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] z obrębu [...] K. Miasto (dalej "nieruchomość"), będącej w posiadaniu skarżącej, zatem jest sprzeczna z potrzebami posiadaczy nieruchomości, którzy utracili dostęp do swoich posiadłości; 2) nieprzeprowadzenie analizy skutków, jakie wprowadzane zmiany wywołują dla uczestników ruchu, wprowadzenie zmiany w sposób arbitralny, bez przeprowadzenia konsultacji społecznych, w tym bez przeprowadzenia konsultacji i spotkań z właścicielami/posiadaczami nieruchomości, które utraciły dostęp do drogi publicznej na skutek zmiany organizacji ruchu w ciągu ul. [...]; 3) brak merytorycznej analizy przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, bez wnikliwej analizy skutków, jakie wprowadzenie zakazów wywoła dla uczestników ruchu; 2. § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r. poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu pomimo jego niezgodności z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, polegającej na braku zaistnienia przyczyn wskazanych w zarzucie 1 powyżej, które uzasadniałyby objęcie zakazem ruchu dojazdu do nieruchomości skarżącej; 3. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r. poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu, podczas gdy przedłożony do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu powstał na bazie projektu niezawierającego charakterystyki ruchu na drodze; 4. punktu 3.2.1 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 3 lipca 2003 r."), poprzez zmianę organizacji ruchu polegającą na wyłączeniu z zakazu ruchu użytkowników nieruchomości bez analizy zaistnienia przyczyn, które stanowią normatywną podstawę do wyłączenia ruchu wskazanych w powyższym przepisie, podczas gdy nie nastąpiły żadne okoliczności uzasadniające dokonanie zmiany, w szczególności nie nastąpiło pogorszenie stanu drogi lub wzmożenie ruchu; 5. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władczy publicznej i wydanie rozstrzygnięcia, które czyni w zasadzie niemożliwym wykonanie decyzji wydanej przez ten organ o pozwoleniu na budowę; 6. art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez wprowadzenie zakazu kwalifikującego się jako nadużycie władzy publicznej, co równocześnie stanowi przejaw nadmiernego i ze względu na naruszenie proporcjonalności, prawnie nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej oraz zabudowy nieruchomości, w stosunku do której skarżąca posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, co jest tym bardziej rażące, że ograniczenie nastąpiło w drodze zarządzenia organu, a nie na mocy prawa powszechnie obowiązującego. Mając za podstawę powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w literach od "a" do "j" na okoliczność posiadania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu aktu, utraty z uwagi na wprowadzenie aktu dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość skarżącej, uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem z uwagi na wprowadzenie aktu; 3. wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W celu wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi wnosząca ją wskazała, że na dzierżawionej nieruchomości realizowane jest przedsięwzięcie na podstawie wydanego pozwolenia budowalnego i umowy z wykonawcą, którego zamiar realizacji determinował pozyskanie nieruchomości przez spółkę. Nadto zabezpieczenia umowne z wykonawcą robót są tak skonstruowane, że brak zabezpieczenia należytego dostępu do drogi publicznej może być poczytywany przez niego na gruncie umowy jako przyczyna uzasadniająca wstrzymanie robót z winy zlecającego. Wobec powyższego, według skarżącej, na skutek błędów legislacyjnych organu doszło do naruszenia jej interesu prawnego w postaci prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach zaufania do władzy publicznej i pewności prawa, jak również prawa do wykorzystania posiadanej nieruchomości i jej zabudowy zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dalej skarżąca podała, że nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z 27 września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nr [...] - [...]", w którym została przeznaczona pod teren zabudowy usług szkolnictwa wyższego, gdzie również dopuszcza się zabudowę usług: lecznictwa uzdrowiskowego, turystycznych, gastronomii, handlu (§ 18). Co więcej, zgodnie z planem miejscowym obsługa komunikacyjna ma odbywać się: "poprzez dojścia i dojazdy z drogi publicznej ul. [...] położonej poza obszarami planu poprzez drogę wewnętrzną na terenach leśnych KDW/ZL". Plan miejscowy legitymizuje zatem dostęp do drogi publicznej w sposób dotychczasowy, tj. z ul. [...], co organ, w ocenie spółki, próbuje ograniczyć na mocy zaskarżonego [...]. Powyższe działanie organu, według skarżącej, doprowadziło zatem do naruszenia jej interesu prawnego. Ten sam organ, który wydał pozwolenie na budowę na nieruchomości, a zatem uznał w toku postępowania, że nieruchomość ma zapewniony prawnie i faktycznie wystarczający dostęp do drogi publicznej, za pomocą wewnętrznego aktu zmienił następnie organizację ruchu w sposób, który w zasadzie eliminuje ten dostęp. O ile bowiem nawet skarżąca jest w stanie wyobrazić sobie, że uzyska niezbędną ilość zezwoleń zarządcy drogi na dojazd do nieruchomości w trakcie budowy, to taki model jest całkowicie oderwany od rzeczywistości przy rozpoczęciu działalności planowanej przez skarżącą. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca wskazała, że działanie organu narusza normę z § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 i § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r. i punktu 3.2.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., co doprowadziło do niezastosowania § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r., bowiem analiza pod kątem zgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami wynikającymi z powołanego przepisu nie została przeprowadzona, a zatwierdzona organizacji ruchu nie zawiera opisu technicznego odnoszącego się do charakterystyki drogi i ruchu na drodze. Skarżąca wzmocniła argumentację poglądami prawnymi orzecznictwa sądowego. W ocenie skarżącej takie zaniechanie organu jest tym bardziej rażące, że ten sam organ, tj. Starosta, wydał dla nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę, zatem musiał uznać, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Tym samym zatwierdzając sporną organizację ruchu organ w zasadzie uczynił pozwolenie na budowę, w trakcie realizacji inwestycji, za niewykonalne, a nadto zignorował przepisy obowiązującego planu miejscowego. Wszystko to stanowi wyraz rażącego naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W ocenie spółki powyższe naruszenia doprowadziły do uchybienia przez organ szeregu przepisom generalnym, w tym art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez wprowadzenie zakazu kwalifikującego się jako nadużycie władzy publicznej, co równocześnie stanowi przejaw nadmiernego i ze względu na naruszenie proporcjonalności, prawnie nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej oraz zabudowy nieruchomości, w stosunku do której skarżąca posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego przez skarżącą, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że nie sposób się zgodzić z argumentacją skarżącej, bowiem wprowadzona zmiana organizacji ruchu rozszerza krąg podmiotów uprawnionych do wjazdu za znak B-1, w stosunku do uprzednio obowiązującej organizacji ruchu, a nadto umożliwia skarżącej swobodny dojazd do nieruchomości po uzyskaniu zezwolenia. Organ zrelacjonował, że ustalił, na podstawie informacji od Prezydenta [...], ilość wydanych zezwoleń dotyczących działek nr ew.: [...] i [...], obręb [...] miasta K. na dojazd za znak B-1 z tabliczką T-0 wraz ze wskazaniem ilości udzielonych zezwoleń, że udzielone zostało jedno zezwolenie na dojazd pojazdem o rzeczywistej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony do działek nr [...] i [...] oraz dwa zezwolenia na dojazd pojazdem o rzeczywistej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony do działek nr [...], [...]/, [...], [...] i [...]. Organ podał, że wynika to z pism z 20 i 24 lutego 2025 r. W ocenie organu płynie stąd wniosek, że zezwolenia na wjazd są udzielane, a zatem możliwy jest dojazd do nieruchomości położonych za znakiem B-1. Organ wywiódł, że nie można również zgodzić się, że zmiana organizacji ruchu spowodowała utratę dostępu do drogi publicznej. Dokonując bowiem wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", orzecznictwo sądowe wskazuje, że należy wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy zatem rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dalej organ zrelacjonował, że projekt został sporządzony na zlecenie zarządcy drogi gminnej - Prezydenta Miasta K., do którego Gmina Miasto K. pismem z 16 października 2024 r. wydała pozytywną opinię. Projekt wpłynął do Starostwa Powiatowego 16 października 2024 r. i został poddany analizie formalnej. 12 listopada 2024 r. projekt stałej organizacji ruchu został zatwierdzony przez Starostę. Organ podkreślił, że projekt organizacji ruchu nie przewidywał zmiany w zakresie znaku B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach), który w tej lokalizacji stoi od lat, lecz odnosił się wyłącznie do zmiany treści tabliczki T-0 umieszczonej pod znakiem B-1. Nowa treść tabliczki rozszerzyła możliwość dojazdu do nieruchomości położonych za znakiem B-1, dając jednocześnie zarządcy drogi możliwość kontrolowania wjazdów, ilości i rodzaju pojazdów w celu zadbania o stan techniczny drogi. Przedmiotowa droga na odcinku około 50 m za znakiem B-1 staje się drogą wewnętrzną. W ocenie organu droga za znakiem B-1 nie posiada ciągów pieszych, ciąg rowerowy zlokalizowany został w jezdni drogi, a pieszy porusza się jej poboczem. W ocenie organu zarządzającego brak było podstaw do odrzucenia projektu organizacji ruchu. Projekt organizacji ruchu jest zgodny z przepisami prawa oraz wolą organu będącego zarządcą drogi, rozszerza krąg podmiotów uprawnionych do wjazdu, a w szczególności jak wynika z projektu został on sporządzony na wniosek mieszkańców, nie może zatem być mowy o jego niezgodności z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. Według organu przed wpływem skargi, do organu nie doszły żadne informacje jakoby organizacja ruchu na ul. [...] zarówno przed jej zmianą jak i po zmianie miała naruszać potrzeby społeczności lokalnej. Jak stanowi orzecznictwo sądowe w kognicji sądów administracyjnych co do stwierdzenia przesłanek nieważności aktu administracyjnego nie mieści się celowość danego rozstrzygnięcia, co oznacza, że sąd nie bada calowości wprowadzonych zmian w zakresie organizacji ruchu, lecz zgodność z przepisami rozporządzenia. Natomiast rozporządzenie z 23 września 2003 r. w § 5 wskazuje elementy, które powinien zawierać projekt organizacji ruchu i w ocenie organu przedmiotowy projekt wskazane elementy zawiera. Organ nie podzielił poglądu skarżącej, jakoby projekt nie zawierał charakterystyki ruchu na drodze. W punkcie 5 projektu "Opis dróg" zawarta została charakterystyka drogi i ruchu na drodze wobec czego brak było podstaw do odrzucenia projektu organizacji ruchu. W replice do odpowiedzi na skargę, w piśmie z 3 października 2025 r., skarżąca m.in. uzupełniła zarzuty o naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 pkt 16) lit. c) w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nr [...] - [...]" w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 Nr 14, poz. 60 t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889) wskazując, że określona droga nie może być jednocześnie drogą publiczną i drogą wewnętrzną a działania zarządcy drogi nie mogą tego prawa miejscowego dowolnie eliminować. Skarżąca dodała, celem uzupełnienia argumentacji dotyczącej wykazania posiadania interesu prawnego, że wbrew twierdzeniom podnoszonym przez organ w odpowiedzi na skargę, rzeczywistość w zakresie uzyskiwania zgód Prezydenta [...] na przejazd ul. [...] do jej nieruchomości okazała się odmienna od tej, jaką nakreślił organ. Ostatnio wydane czasowe przepustki obowiązywały do 30 września 2025 r. Aktualny wniosek skarżącej o wydanie nowych przepustek pozostaje bez odpowiedzi od ponad 3 tygodni. Obecnie skarżąca posiada zatem jedną przepustkę wydaną bezterminowo, co jest liczbą całkowicie nieadekwatną do prowadzonej przez skarżącą działalności. Co więcej, nawet w przypadku posiadania większej liczby przepustek, tak jak to miało miejsce w okresie do 30 września, skarżąca nie może w sposób swobodny prowadzić działalności turystycznej, gdyż wymagałoby to od niej wysyłania przepustek do gości ośrodka z odpowiednim wyprzedzeniem, co nie zawsze jest możliwe zważywszy na terminy rezerwacji, lub przekazania przepustki fizycznie przed wjazdem w ul. [...], co również stanowi dużą niedogodność zarówno dla gości ośrodka, jak i osób odpowiedzialnych za przyjmowanie gości. Zważywszy na fakt, że możliwość przejazdu jest uzależniona od woli Prezydenta Miasta skarżąca nie jest w stanie zapewnić gościom, że ci będą mogli dojechać do ośrodka tak jak to miało miejsce przed zmianą organizacji ruchu. Zgody są wydawane przez Prezydent Miasta w sposób wybiórczy i całkowicie uznaniowy, bez żadnego uzasadnienia. Skarżącej nie przysługują w tym zakresie jakiekolwiek uprawnienia do zaskarżenia czynności zarządcy drogi. Spółka dodała, że zmiana organizacji ruchu nie została, jak twierdzi organ, zainicjowana przez mieszkańców ul. [...], lecz przez jednego z inwestorów realizujących inwestycję w pobliżu inwestycji skarżącej, który chciał uzyskać zwolnienie spod zakazu ruchu w obu kierunkach również dla swojej nieruchomości, analogicznie do zwolnienia nieruchomości [...]. Jednakże przygotowany na tej podstawie projekt zamiast rozszerzać katalog zwolnionych spod zakaz, wyłączył również wyjątek w postaci nieruchomości skarżącej. Powyższe, według skarżącej, świadczy o tym, że wniosek złożony przez Prezydenta Miasta o zmianę organizacji ruchu nie miał na celu zabezpieczenia interesów innych mieszkańców ul. [...], lecz stanowi próbę uniemożliwienia skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej oraz bezprawnego wymuszenia w partycypacji w kosztach przebudowy drogi publicznej, który to obowiązek obciąża zarządcę drogi. Takie działanie jest również niezgodne z wydaną przez starostę decyzją o pozwoleniu na budowę oraz obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. Nie zgadzając się z wywodami organu co do niezbędnych elementów aktu takiego jak kontrolowany, skarżąca wskazując na poglądy prawne orzecznictwa sądowego argumentowała, że uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian. Ograniczenia wprowadzone w projekcie nie mogą być uznaniowe ani arbitralne, w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. Ponadto z akt sprawy powinno wynikać dochowanie przez organ należytej staranności w toku postępowania o zatwierdzenie stałej organizacji ruchu, tym bardziej jeśli nowa organizacja ruchu ma w zasadzie uniemożliwiać określonym podmiotom dostęp do ich nieruchomości. Uzasadnienie takie nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, że zmiana będzie służyła bezpieczeństwu, bez odwołania się w tej mierze do konkretnych ustaleń. Skarżąca wskazała też że kwestionuje się dowolność działania organu i brak umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku na drodze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Poza tym, co jest istotne w realiach rozpoznawanej sprawy w związku z treścią skargi i repliki do odpowiedzi na skargę oraz dołączonymi do nich załącznikami, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek orzekania przez Sąd administracyjny na podstawie zarówno akt administracyjnych jak i akt sądowych (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1828/12, Legalis nr 909609). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest akt z 10 października 2024 r. dotyczący zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na drodze gminnej "skrzyżowanie ul. [...] zmiana treści tabliczki T-0 pod znakiem B-1" z "Nie dotyczy dojazdu do [...]" na "Nie dotyczy pojazdów komunalnych, służb mundurowych oraz posiadających zezwolenie zarządcy drogi". Zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13). W uzasadnieniu do tej uchwały Sąd kasacyjny wskazał, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107). Ten ostatni przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. akt jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Skarga taka nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13). W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wskazała, że zmiana organizacji ruchu naruszyła jej możliwość prowadzenia działalności gospodarczej (usługi hotelarsko-usługowe – wg. umowy dzierżawy), uniemożliwiając (wedle argumentacji skargi) realizację inwestycji na nieruchomości, do której posiada wymagany tytuł prawny oraz (wedle repliki do odpowiedzi na skargę) dojazd pojazdów gości do miejsca jej wykonywania. Podczas gdy, w jej ocenie, przepisy obowiązującego planu miejscowego i wydane pozwolenie na budowę legitymizują dostęp do drogi publicznej w sposób niewymagający zezwolenia zarządcy drogi. Treść tabliczki T-0 pod znakiem "B-1" objęta zaskarżoną stałą organizacją ruchu jednoznacznie wskazuje na ograniczenie przejazdu do nieruchomości skarżącej spółki, w porównaniu do treści przed zatwierdzeniem. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że w wyniku wprowadzenia zaskarżonej organizacji ruchu wystąpiło oddziaływanie w obrębie praw skarżącej. Ustalenie to umożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu, ale jedynie w zakresie interesu prawnego skarżącej. Elementy składowe organizacji ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. W orzecznictwie sądowym zgodnie podkreśla się, że właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W § 2 cyt. rozporządzenia określono w zakresie jakich działań realizowane jest zarządzanie ruchem. W tym względzie wymieniono m.in.: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu. Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia organ zarządzający ruchem m.in.: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu; 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. W myśl § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać: 1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi; 3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną; 4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy; 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót; 6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze; 7) nazwisko i podpis projektanta. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi (§ 6 ust. 1). W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 880/17, wyroki dostępne w Internecie). Opisywany wyżej wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze, w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. W załączniku nr 1, w części 3 wskazano, że znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (rys. 3.2.1.1) stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności: - prowadzenie robót w pasie drogowym, - zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp., - przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów, - przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek. W zdaniu 2 powołanego punktu załącznika do ww. rozporządzenia wskazano, że jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: "Nie dotyczy" i symbol pojazdu zgodnie z konstrukcją określoną w pkt 9, "Nie dotyczy MPK", "Nie dotyczy TAXI", "Nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia", "Nie dotyczy pojazdów służb miejskich" (przez pojazdy służb miejskich należy rozumieć pojazdy straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego oraz przedsiębiorstw: oczyszczania miasta, utrzymania zieleni i dróg, wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych itp.), "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ..." (pkt 3.2.1.1.). Z zestawienia tych przepisów wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na zmianie treści tabliczki pod znakiem B-1 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym). Innymi słowy rzecz ujmując, dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że zmiana ta została wnikliwie wyjaśniona i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie warunków zarzadzania ruchem na drogach jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków. Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian (lit. a) lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (lit. b); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt - co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (vide. ust. 5 pkt 1 i 2 przepisu). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się także, że ze szczegółowych zasad zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, uregulowanych w § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r. wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie stanowi jedynie czynności mechanicznej i arbitralnej, gdyż organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że wydanie aktu o zatwierdzeniu organizacji ruchu musi zawierać stosowne uzasadnienie (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/19). Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających, czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. Projekt powinien w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian tym bardziej, gdy zmiany te dotyczą zakazu ograniczającego swobodę korzystania z dróg publicznych. Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu ma zatem wskazywać szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano i nie może ona być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo. Jeśli natomiast w konsekwencji wydania aktu administracyjnego przedsiębiorca nie ma możliwości, by dojechać pojazdami do nieruchomości, do której ma tytuł prawny i która jest mu niezbędna do wykonywania działalności, to tym samym organ narusza jego prawa (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2218/20). Orzekający Sąd podziela powyżej przedstawione poglądy prawne. Przenosząc zatem powyższe na tę sprawę, w ocenie Sądu, z załączonych do akt administracyjnych sprawy a w szczególności z dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu sporządzonej w miesiącu październiku 2024 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie nowej treści tabliczki pod znakiem B-1 na skrzyżowanie ul. [...] w K. została należycie rozważona. W szczególności z projektu przedłożonego w myśl § 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia z 23 września 2003 r. nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia znaku projektowanego rozwiązania. Sporządzony w niniejszej sprawie projekt organizacji ruchu jest niezwykle lakoniczny, nie zawiera żadnego uzasadnia dla zmiany. W ocenie Sądu nie można za takie uznać fragmentu o treści "Uzasadnienie: na wniosek mieszkańców" (vide.: pkt 3 projektu "Cele i zakres opracowania"). Zwłaszcza w sytuacji, gdy w przedłożonych aktach sprawy takiego stanowiska bądź stanowisk nie sposób odnaleźć. Warunku takiego nie spełnia również adresowane do autora projektu pismo z 16 października 2025 r. Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej I Lokalowej w którego treści wskazano, że: "Gmina Miasto K. po przeanalizowaniu projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. [...] w K. pozytywnie opiniuje proponowany projekt organizacji ruchu". Z kolei punkt 5 "Opis dróg" projektu ogranicza się wyłącznie do technicznego opisu ul. [...], co wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie pozwala przyjąć, że zawiera charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Oznacza to, że projekt nie spełnia wymogu z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r. W ocenie Sądu uzasadnione jest twierdzenie, że organ zarządzający ruchem zobligowany do podjęcia czynności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r. z uwagi na braki w dokumentacji projektowej nie miał wystarczającego materiału dowodowego by zasadnie zatwierdzić zmianę organizacji ruchu na podstawie § 6 ust. 1 i § 8 ust 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Jednak przedłożone akta administracyjne wskazują, że nie dostrzegając powyższego bądź to ignorując, żadnej aktywności zmierzającej do jakiekolwiek analizy przedstawionego projektu organ ten nie podjął. Mało tego, jedynym przejawem działań organu zatwierdzającego wobec złożonego projektu są widniejące, na każdej stronie opatrzone podpisem pieczęcie właściwego wydziału starostwa i pieczęć organu zatwierdzająca projekt stałej organizacji ruchu oraz druga pieczęć zawierająca informację, że organizację ruchu należy wprowadzić 5 grudnia 2024 r., a także pouczenie które podmioty jednostka wprowadzająca organizację ma obowiązek zawiadomić i w jakim terminie. W ocenie Sądu oznacza to, że organ nie przeprowadził jakiejkolwiek merytorycznej analizy przedłożonej dokumentacji projektowej, tj. czy dokumentacja ta może stanowić podstawę realizacji celu w postaci zapewnienia bezpiecznego ruchu na drodze w oparciu o punkt 3.2.1.1. zdanie drugie załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r., czy projekt jest efektywny i zgodny z przepisami warunkującymi umieszczanie na drogach znaków, potrzebami społeczności lokalnej oraz czy odzwierciedla prawidłowe wyważenie proporcji między indywidualnym interesem użytkowników pojazdów, a interesem publicznym. Tym samym naruszył § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. 2 w związku z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r. w zw. z punktem 3.2.1.1. zdanie drugie załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz prawa własności skarżącej poprzez uchybienie zasadzie wolności gospodarczej oraz wolności zabudowy nieruchomości. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 maja 2011 r., I OSK 379/11, Legalis nr 777808 wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Niewątpliwie każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy prawo o ruchu drogowym. Ograniczenie takie nie może być jednak dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca, że działanie organu w kontrolowanej sprawie, choć dokonane w wadliwy sposób, stanowiło ograniczenie możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego, albowiem organ nie zakwestionował warunków udzielonego pozwolenia na budowę jako organ architektoniczno-budowlany, a jedynie zmienił warunki dojazdu do nieruchomości skarżącej poprzez wprowadzenie wymogu posiadania zezwolenia zarządcy drogi. Działanie takie nie miało charakteru niekonstytucyjnego i mieściło się w przewidzianych prawem ograniczeniach prawa własności. Jednocześnie za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przepisów obowiązującego planu miejscowego, jako nieobjęty przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Niemniej należy wskazać, że ograniczenie dostępu do drogi przewidzianej w miejscowym planie jako droga publiczna nie jest równoważne odebraniu uprawnienia, czy też nie skutkowało wyeliminowaniem prawa ustanowionego przepisami uchwały. Z kolei zarzut naruszenia zasady proporcjonalności i równości wobec prawa Sąd uznał za przedwczesny. Zważywszy, że organ (poza kwestią stanu technicznego drogi) w zasadzie nie wyjawił i szczegółowo nie uzasadnił z jakich powodów wprowadził przedmiotowe ograniczenia ruchu, nie sposób na tym etapie postępowania sądowego zbadać, czy mogło dojść do dyskryminującego potraktowania strony skarżącej. Niemniej Sąd dostrzega, że prezentowane są w orzecznictwie sądowym poglądy prawne, że i ten wzorzec kontroli winien być brany pod uwagę przez organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu (por. argumentację prawną zawartą w uzasadnieniach wyroków WSA w Kielcach: z 27 marca 2025 r., w sprawach: I SA/Ke 25/25, i I SA/Ke 548/24). Podsumowując, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt z 10 października 2024 r., a zatem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tegoż aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie zaś do art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Skoro stała organizacja ruchu stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. to przepis art. 82 ust. 1 u.s.p. ma zastosowanie do takiego aktu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. p.p.s.a. mając również na uwadze, że zaskarżony akt został wydany 10 października 2024 r., orzekł jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach w punkcie 2 (drugim) sentencji wyroku uzasadnia art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty postępowania składa się wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).