II SA/Sz 163/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni P. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. u c h y l a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] r. Spółdzielnia P. w [...] wystąpiła o " przedłużenie" zezwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholi oraz piwa i o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, w punkcie sprzedaży detalicznej przy ul. [...] w [...]. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży napojów alkoholowych i piwa na terenie gminy i miasta [...] oraz na podstawie art. 106 § 1 i 2 Kpa- powyższy wniosek zaopiniowała negatywnie. W uzasadnieniu postanowienia Komisja powołała się na art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym: "zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników". Wobec ustalenia, że na terenie należącym do wnioskodawcy, poza hurtownią, w której został wyodrębniony punkt sprzedaży detalicznej, znajduje się obiekt, w którym produkowane są opakowania tekturowe, organ uznał, że zaistniały przeciwwskazania "do wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w w/w obiekcie". W zażaleniu Spółdzielnia P. w [...], domagając się uchylenia powyższego postanowienia i orzeczenia zgodnie z wnioskiem lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, kwestionując przyjętą przez komisje wykładnię pojęcia " teren zakładu pracy" oraz podniosła zarzut wydania opinii na podstawie nieobowiązującej już w dacie orzekania uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. wskazując, że kwestie objęte tą uchwałą reguluje uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 123 § 1 Kpa oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust.3 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia- utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, w którym opisano stan faktyczny sprawy oraz przedstawiono stan prawny wynikający z mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy wynika, że Kolegium stanęło na stanowisku, iż gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię w trybie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, powinna mieć na względzie przepisy gminne jak również przepisy tej ustawy. Organ II instancji nie podzielił zarzutu zażalenia co do wykładni pojęcia zakładu pracy. Stwierdził mianowicie, ze objęty wnioskiem punkt sprzedaży detalicznej alkoholu zlokalizowany jest na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, na którym poza hurtownią znajduje się obiekt, w którym produkowane są opakowania tekturowe i znajdują się osoby świadczące pracę a spółdzielnia wypłaca wynagrodzenie. W ocenie Kolegium ten stan faktyczny w pełni wyczerpuje przesłanki art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i dlatego za uzasadnioną uznało wydaną opinię negatywną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Spółdzielnia P. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego interpretacje i błędne zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż alkoholu w każdym obiekcie handlowym usytuowanym na obszarze należącym do zakładu pracy jest sprzedażą na terenie zakładu pracy w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana – w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – pod względem zgodności z prawem doprowadziła do stwierdzenia, że skarga wymaga uwzględnienia, chociaż na obecnym etapie sprawy, sąd miał na uwadze inne kwestie prawne niż te, które legły u podstaw jej zarzutu. W niniejszej sprawie, z przyczyn, które wyłożone zostaną niżej, dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało wyjść poza granice skargi na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną." W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, "Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizacje punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Jednakże z mocy ust.3a tego artykułu, który dodany został na podstawie art. 1 pkt 11 lit d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 167,poz. 1372) i obowiązuje od 9 listopada 2002 r. przedmiotowe zezwolenie "organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2". Z kolei art. 12 ust. 2 stanowi: " Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", zaś ust. 3 tego artykułu określa dodatkowe uwarunkowania takiej uchwały w odniesieniu do miejscowości na terenie których rozmieszczone są jednostki wojskowe. W ocenie Sądu, w odniesieniu do tego stanu prawnego, nadal pozostaje aktualny pogląd, wyrażony na gruncie uprzedniego (sprzed 9 listopada 2002 r.) brzmienia art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w świetle którego to stanowiska judykatury, do wydania opinii o jakiej mowa w art. 18 ust.3a ustawy stosuje się przepisy art. 106 Kpa (por. uchwała 5 sędziów NSA z dn. 18 września 1995 r., sygn. akt VI SA 10/95, ONSA 1995/4/152). W rozpatrywanej sprawie, jak wynika to z akt administracyjnych, Burmistrz Gminy [...], przed rozpatrzeniem wniosku skarżącej z dnia [...] r. zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pismem z dnia [...]r. wystąpił do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] o wydanie opinii. Zakres tej opinii określił następująco: "dotyczy wydania opinii na temat sprzedaży napojów alkoholowych", przy czym w dalszej części pisma zawarł ustalenia mające związek z treścią art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy, przytoczył treść tego przepisu i wywiódł, że "(...) istnieją przeciwwskazania do wydania zezwoleń (...). " Tego rodzaju praktykę, przy wydawaniu opinii, w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 Kpa uznać trzeba za niedopuszczalną, skoro nie można oprzeć się wrażeniu, że organ współdziałający działał pod dyktando organu właściwego do wydania decyzji, co całkowicie wypacza sens uregulowania przewidzianego w tym artykule. Wyjaśnić zatem wypada, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, wydana na podstawie art. 106 Kpa w związku z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie stanowi załatwienia sprawy w przedmiocie wniosku. Organ współdziałający nie jest bowiem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie, lecz jest organem powołanym do zajęcia stanowiska, tj. wyrażenia opinii ( w formie postanowienia) w sprawie, która już zaistniała przed innym organem administracyjnym. Powyższe uwagi natury ogólnej wymagają, z uwagi na zmianę stanu prawnego zaistniałą po dodaniu do art. 18 ustawy ustępu 3a, uzupełnienia stwierdzeniem, że opinia, o której mowa w tym przepisie ma ściśle określony zakres przedmiotowy, który ograniczony został do wydania opinii o: " zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2." Zestawienie brzmienia art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z treścią zaskarżonego postanowienia nie pozostawia zatem cienia wątpliwości co do tego, że zostało ono wydane z naruszeniem powyższego przepisu, bowiem zarówno to postanowienie, jak utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wykracza poza ustalony ustawą zakres przedmiotowy współdziałania organów i uchyla się całkowicie od zajęcia stanowiska w kwestii, do wypowiedzenia się w której organ współdziałający został powołany w tym przepisie. Jak z powyższego wynika, dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia co najmniej przedwczesny jest powstały między stronami spór o wykładnię pojęcia "teren zakładu pracy", którym posługuje się przedmiotowa ustawa w art. 14 ust. 1 pkt 2. i dlatego nie wymaga ustosunkowania się do niego na obecnym etapie sprawy. Należy też wskazać, co skarżąca trafnie podnosiła w zażaleniu, a co uszło uwadze organu II instancji, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] w swoim postanowieniu powołała się na nieobowiązujący w dacie orzekania akt prawa miejscowego. Z tych przyczyn, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające jest niezgodne z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego w stopniu istotnym i wymagającym wyeliminowania z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie wydanie opinii o zgodności lokalizacji wskazanego we wniosku strony punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązującymi w dacie opiniowania. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.