II SA/Sz 164/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], a nadto postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. F. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] nakazał A. F. rozbiórkę domku rekreacyjnego, znajdującego się przy ul. [...] w[...] . Przesłanką wydania decyzji było ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, że wybudowanie obiektu nastąpiło bez pozwolenia właściwego organu. Decyzja została wydana w konsekwencji niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. zobowiązujących A. F. do przedłożenia określonych dokumentów mających na celu doprowadzenie do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor – A. F., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie: - art. 8, 9 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez pominięcie w decyzji uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości jej wydania, - art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez nałożenie na skarżącego nierealnego terminu do wykonania obowiązku, - art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że inwestycja ma charakter obiektu budowlanego. W uzasadnieniu odwołania poniósł, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, co uniemożliwia dokonanie analizy przesłanek i podstaw rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ rozpoznając sprawę. Nadto, A. F. wskazał, że wykonanie zobowiązania określonego przez postanowienie z dnia [...] r. było niemożliwe z uwagi na wyznaczenie przez organ zbyt krótkiego okresu czasu. Dodatkowo, w ocenie skarżącego wybudowany przez niego domek letniskowy nie jest trwale związany z gruntem, a w konsekwencji nie może zostać zaklasyfikowany jako obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznający odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , wydał w dniu [...] r. decyzję nr[...] , którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy domek letniskowy, mimo, że nie jest połączony w sposób trwały z gruntem, mieści się w kategorii obiektu budowlanego, określonego w przepisach art. 3 ustawy Prawo budowlane, którego wybudowanie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec nieprzedstawienia przez inwestora kompletu dokumentów opisanych w postanowieniu organu I instancji z dnia[...] r., w zakreślonym terminie, organ ten był zobowiązany wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Natomiast, ewentualne uchybienia proceduralne nie miały wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, również zarzut dotyczący zbyt krótkiego terminu na dokonanie obowiązku nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż pomimo dwukrotnego wyznaczenia tego terminu przez organ I instancji, skarżący nie tylko nie przedstawił żadnego z dokumentów wymienionych w postanowieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] lecz również nie zwrócił się do tego organu o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku. W dniu [...] r. A. F. wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , w której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów postępowania – art. 8, 9 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie zarzutów odwołania, nie ustosunkowanie się do nich, a jedynie stwierdzenie, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Dodatkowo, skarżący wskazał na obrazę prawa materialnego – art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wybudowany obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi A. F. podniósł, że organ II instancji nie rozstrzygnął wskazanych przez niego zarzutów, w szczególności nie ustosunkował się do zarzutu obrazy art. 35 K.p.a., poprzez nałożenie nierealnego do wykonania terminu realizacji zobowiązania, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Pozostałe zarzuty również nie zostały przez organ II instancji rozstrzygnięte, a uzasadnienie decyzji nie zawiera wymaganych prawem elementów. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie uzasadnił swoich twierdzeń, w tym kwalifikacji obiektu, który nie jest trwale związany z gruntem, a pomimo tego zdaniem organu jest obiektem budowlanym, w odniesieniu, do którego należy uzyskać pozwolenie na budowę. Skoro organ II instancji uznał, odwołanie i podnoszone zarzuty za chybione, powinien uzasadnić motywy wydanego rozstrzygnięcia z równoczesnym przytoczeniem argumentacji prawnej. W odpowiedzi na skargę, [...] i Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenia podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w treści skargi A. F. należy wskazać na ogólne zasady postępowania administracyjnego, mające znaczenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Zasady te zawarte w części ogólnej K.p.a. mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach, w tym również w trybach nadzwyczajnych. Pomimo ogólnego sformułowania, nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nadał im znaczenie jurydyczne, a zatem wiążą wszystkie organy rozpatrujące sprawy administracyjne. Pierwsza z tych zasad zawarta jest w art. 7 K.p.a. i stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Przepis art. 7 K.p.a. pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). A. F. w treści skargi sformułował zarzut nie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania. Wskazany zarzut należy uznać za słuszny, ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do tej kwestii w sposób ogólny. Natomiast skarżący sformułował szereg tez szczegółowych, do których organ nie odniósł się. Wskazując na treść art. 7 K.p.a. należy przy tej okazji podkreślić, że postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych jest oparte na zasadzie oficjalności i wszelkie zaniechania organu w tym zakresie należy traktować jako uchybienie procesowe (zob. wyrok NSA z dnia 26.10.1984 r. II SA1205/84, ONSA 1984/2/98). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim szczegółowo wyjaśnić kwestię czy przedmiotowy obiekt budowlany jest domkiem rekreacyjnym, czyli budynkiem trwale związanym z gruntem. Czy też, jak twierdzi skarżący, nie związaną z gruntem altaną. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że w zależności od dokonanych ustaleń można będzie stwierdzić, czy na jego wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Jakkolwiek w każdym przypadku przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, to jednak do usunięcia skutków poszczególnych samowoli przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują inną podstawę prawną. Wadą zaskarżonej decyzji jest jej ogólnikowość, przytaczanie treści przepisów bez jednoczesnej analizy podstaw ich zastosowania. Konkretne, szczegółowe tezy skarżącego nie mogą być pomijane, winny podlegać analizie i organ stwierdzając czy są słuszne, czy też nie, powinien to w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnić. Nie można uznać za wystarczające stwierdzenie organu, że skarżący wybudował obiekt budowlany – zdefiniowany w przepisie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zarówno przepis art. 48, jak i art. 49b oraz 50, 51 ustawy Prawo budowlane odnoszą się do obiektów budowlanych, lecz znajdują zastosowanie w różnych stanach faktycznych. Dlatego tak istotne jest prawidłowe ustalenie tego stanu i szczegółowe wyjaśnienie zastosowanej w decyzji podstawy prawnej. Inna zasada mająca istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie wyrażona jest w art. 8 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W rozpoznawanej sprawie zasada ta została również naruszona. Przemawia za tym, nie tylko powierzchowność i unikanie szczegółowych wyjaśnień w sprawie, ale też istotne błędy proceduralne, które stanowiły podstawę uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r. Rzeczonym postanowieniem organ powiatowy zmienił, na podstawie przepisu art. 77 § 2 K.p.a., swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] r. Tymczasem na podstawie przepisu art. 77 § 2 K.p.a. mogą być zmieniane wyłącznie wydawane w toku postępowania postanowienia dowodowe. Do takich postanowień niewątpliwie nie należ wydane na postawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienie nakładające na stronę określone obowiązki. Dlatego postanowienie z dnia [...] r., jako naruszające prawo, należało uchylić. Mająca na uwadze powyższe uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.