II SA/Sz 166/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder/spr./ Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zmianami) cofnął D. C. następujące zezwolenia: nr [...] z dnia [...] r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży, nr [...\ z dnia [...] r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18 alkoholu z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży oraz nr [...] z dnia [...] r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży, udzielone dla punktu sprzedaży detalicznej w [...] przy ul. [...]- [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na skutek skarg właścicieli nieruchomości sąsiadujących z lokalem [...] i ich gości oraz na podstawie wykazu interwencji podejmowanych przez funkcjonariuszy Policji stwierdzono, że przed ww. lokalem dochodziło do awantur z udziałem gości jak i pracowników ochrony lokalu oraz zakłócania ciszy nocnej. Prezydent Miasta stwierdził zatem, że przedstawione dowody wyczerpują przesłanki określone w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Od decyzji organu I instancji odwołał się D. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W piśmie złożonym do organu odwoławczego D. C. podniósł, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego lokalu znajduje się całodobowy sklep z alkoholem oraz inne lokale z ogródkami letnimi i muzyką na żywo, co powoduje natężenie ruchu osobowego i liczne awantury na zewnątrz. Odwołujący się podniósł, że jego lokal jako jedyny w okolicy posiada kontrolę wewnętrzną i zewnętrzną oraz to, że jego ochrona nie jest uprawniona do reagowania poza obrębem lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży cofa się w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejsc sprzedaży lub najbliższej okolicy zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że powołany wyżej przepis stanowi, że zakłócanie porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy musi mieć związek z działalnością lokalu, tj. sprzedażą w nim alkoholu, a cofnięcie będzie uzasadnione wtedy, gdy w związku z zakłócaniem porządku publicznego prowadzący punkt sprzedaży nie zawiadomi o tym fakcie organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Pojęcie "najbliższej okolicy" definiuje art. 21 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, natomiast przez organy powołane do ochrony porządku publicznego należy rozumieć policję, straż gminną oraz żandarmerię wojskową. Kolegium podniosło nadto, ze zakłócanie porządku publicznego musi mieć związek przyczynowy z działalnością punktu sprzedaży napojów alkoholowych i związek ten powinien być normalny (typowy). Oznacza to, że gdyby nie przedmiotowa działalność, to nie doszłoby do zakłócania porządku publicznego. Fakt zakłócania porządku publicznego musi być poparty wiarygodnymi dowodami. W ocenie organu odwoławczego przedłożone przez organ I instancji dowody potwierdzają przypadki co najmniej dwukrotnego zakłócania porządku publicznego w Lokalu [...] i w jego najbliższej okolicy, jak również nie powiadamiania o tych faktach przez prowadzących lokal organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Kolegium powołało się na pismo Naczelnika Sekcji Prewencji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej z dnia [...] r. dotyczące 10 interwencji podejmowanych w związku z działalnością lokalu [...] z udziałem zarówno gości jak i pracowników ochrony tego lokalu. Organ odwoławczy przytoczył nadto argumenty zawarte w piśmie właściciela [...] skierowanym w dniu [...] r. do Prezydenta Miasta , dotyczące działalności lokalu, której towarzyszą burdy pijackie oraz bójki. Kolegium powołało się również na notatkę urzędową sporządzoną przez Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu miejskiego w dniu [...] r. z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z dyrektorem Ośrodka [...], dotyczące skarg kuracjuszy tej placówki na zakłócania ciszy nocnej przez osoby opuszczające dyskotekę [...], będące pod wpływem alkoholu. Kolejne pismo w tej sprawie, zawierające podpisy kuracjuszy, dyrektor Ośrodka [...] wystosował do Prezydenta Miasta w dniu [...] r. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że wskazane wyżej dowody w pełni wyczerpują przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, albowiem mają ścisły związek ze sprzedażą alkoholu w lokalu [...] przy ul. [...] w [...] i z tego powodu organ działając w warunkach związania ww. przepisem miał obowiązek cofnąć zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Organ stwierdził nadto, że właściciel lokalu [...] nie ustosunkował się do przedstawionych zarzutów oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego mimo, iż w trakcie postępowania odwoławczego zapoznał się z aktami sprawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D.C. Skarżący podniósł, że ze względu na usytuowanie działalności gastronomiczno-rozrywkowej w strefie ciszy poniósł nakłady związane z obniżeniem emisji hałasu, który według pomiarów specjalistycznej firmy nie przekracza dopuszczalnych norm. Spełnienie m.in. tego warunku było podstawą do wydania zezwolenie na sprzedaż alkoholu od roku [...] do [...] a następnie od roku [... ]. D. C. podał również, że lokal [...] istnieje od [...] roku, natomiast nagonki na jego lokal rozpoczęły się od wykupienia ośrodka [...] przez nowego właściciela, który często profilaktycznie powiadamiał Policję o zakłóceniach porządku nawet wówczas, gdy nie było ku temu żadnych podstaw. Skarżący wskazał także, iż w ośrodkach [...] i [...] przebywają obywatele Niemiec w podeszłym wieku, którym przeszkadza nawet włączone radio w ogródkach piwnych. Podniósł również, że w ośrodku [...] sąsiadującym z jego pubem prowadzony jest całodobowy bar z alkoholem i niejednokrotnie z tego powodu dochodziło do zakłócenia porządku publicznego, gdy nietrzeźwi goście ośrodka próbowali wejść do jego lokalu. Kiedy spotykali się z odmową, zachowywali się agresywnie. D. C. podał nadto, że zwracał się bezskutecznie z prośbą do odpowiednich organów o ochronę i pomoc w utrzymanie porządku w sąsiedztwie lokali gastronomiczno- rozrywkowych i sklepu monopolowego w okolicy ul. [...] w [...] i z tego powodu obwinianie wyłącznie jego za zaistniały stan rzeczy uważa za krzywdzące. Lokal [...] posiada profesjonalna ochronę, która nie może jednak ingerować w konflikty, które występują w innych lokalach. Skarżący wskazał, że wbrew zarzutom zawartym w decyzji Kolegium, osobiście poinformował cyt. " przewodniczącą Kolegium" o zaistniałej sytuacji i został zapewniony, że jego wyjaśnienia zostaną wzięte pod uwagę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca w preambule do ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa cel, jakiemu ustawa ta ma służyć, a mianowicie uznał życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Tak sformułowany cel znalazł odbicie w jej przepisach ogólnych zobowiązujących wszystkie organy do podejmowania m.in. działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożycia w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożycia alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną, profilaktykę oraz ograniczenie dostępności do alkoholu (art. 1 i 2). I tak sprzedaż napojów alkoholowych może odbywać się tylko na podstawie wydanego zezwolenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, stanowi podstawę do pozbawienia podmiotu uprawnień do sprzedaży napojów alkoholowych. Ustawodawca w art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zmianami) wymienił powody, których wystąpienie stanowi bezwzględną przesłankę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania materialnoprawną przesłanką cofnięcia D. C. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stanowił art. 18 ust. 10 pkt 3 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten stanowi, iż organ zezwalający cofa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że warunkiem cofnięcia zezwolenia jest wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy zakłócaniem porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez daną placówkę, natomiast brak takiego związku wyklucza możliwość cofnięcia zezwolenia ze względu na zakłócanie porządku publicznego. Ustalenie związku przyczynowego w tej sprawie wymagało od organów prowadzących postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym jednoznacznie stwierdzenie, że zakłócenia porządku publicznego nastąpiły w miejscu sprzedaży alkoholu, czyli w Lokalu [...] w [...] przy ul. [...] lub najbliższej okolicy i były związane ze sprzedażą napojów alkoholowych w tym lokalu. Kolegium uznało, że wystarczającymi dowodami potwierdzającymi powtarzające się zakłócenia porządku publicznego w lokalu [...] są: pismo Naczelnika Sekcji Prewencji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej o interwencjach podejmowanych przez funkcjonariuszy Policji w związku z działalnością lokalu [...] w okresie od [...] r. do dnia [...] r., z których sporządzono notatki urzędowe, pismo właściciela [...] z dnia [...] r. skierowane do Prezydenta Miasta , dotyczące prowadzenia działalności rozrywkowej w centrum strefy ochrony uzdrowiskowej "A", której towarzyszą burdy pijackie i bójki oraz wskazujące na bezradność Policji i niechęć do podejmowania jakichkolwiek działań, notatka służbowa sporządzona przez Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego dotyczące rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z dyrektorem Ośrodka [...] w sprawie zakłócania ciszy nocnej przez będące pod wpływem alkoholu osoby opuszczające w porze nocnej lokal [...], pismo oraz skargi w tej samej sprawie kierowane bezpośrednio przez dyrektora [...] do Prezydenta Miasta . W ocenie organu odwoławczego, przedłożone dowody w pełni wyczerpują przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi niezbędne do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do cofnięcia zezwolenia. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy (J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 230-231). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza również możliwość zastosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (wyr. NSA z dnia 29 listopada 2000r., V SA 948/00, LEX nr 50 114). Zasada oficjalności zobowiązuje również organ prowadzący postępowanie to tego, by czerpał wiadomości o faktach z pierwszego źródła, dającego największe szanse dojścia do prawdy, a zatem korzystał z dowodów pierwotnych, nie zaś z dowodów pochodnych. W pierwszej zatem kolejności należy dążyć np. do przesłuchania świadków zdarzeń czy do uzyskania oryginału dokumentu urzędowego. Dopiero wtedy, gdy powstają przeszkody niemożliwe lub zbyt trudne do pokonania w dotarciu do dowodów pierwotnych, wolno sięgać do dowodów pochodnych (wyr. NSA z dnia 13 grudnia 1998 r., II SA 370/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 95). Należy też podkreślić, iż z brzmienia art. 7 Kpa wynika jednoznacznie, że jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - należy się opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa; - po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny; - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155; por. też wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27 107) – por. G. Łaszczyca, Cz. Martyn, A.Matan- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II. Zakamycze 2005. Zauważyć należy, że organy orzekające w sprawie oparły swoje rozstrzygnięcia głównie na podstawie dowodów stanowiących w gruncie rzeczy dokumenty prywatne. Moc dowodowa takich dokumentów pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoby, które je napisały tak twierdzą. Danie wiary tym dokumentom w sytuacji, gdy strona zainteresowana utrzymaniem dotychczasowego status quo ( prowadzeniem działalności polegającej na sprzedaży alkoholu z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży) twierdzi całkowicie coś odmiennego, stanowi naruszenie art. 80 Kpa. Nie jest również, zdaniem Sądu, wystarczającym dowodem w sprawie pismo Naczelnika Sekcji Prewencji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w z dnia [...] r. zawierające zestawienie interwencji przeprowadzonych w okresie od [...] r. do dnia [...] r. w związku z działalnością lokalu [...]. Z treści pisma wynika, iż przed lokalem miały miejsce zakłócenia ciszy nocnej i porządku publicznego, jednakże z lakonicznych opisów interwencji w poszczególnych dniach nie wynika, że zakłócenia te miały związek ze sprzedażą alkoholu przez ten właśnie lokal. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien przeto zapoznać się z materiałem dowodowym stanowiącym podstawę do zredagowania przez Policję pisma z dnia [...] r. i dokonać oceny tych dowodów w oparciu o ogólne reguły obowiązujące w postępowaniu dowodowym. Sąd na wstępie uzasadnienia orzeczenia wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w pierwszej kolejności ma służyć trzeźwości jako warunku koniecznego do poprawy jakości życia materialnego i moralnego społeczeństwa. Z tych względów ustawodawca organom samorządu terytorialnego powierzył limitowanie sprzedaży alkoholu poprzez wpływ na ilość wydanych zezwoleń jak i egzekwowanie warunków ich wykonywania, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie oznacza to jednak, że cofanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ma następować z naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270 ze zm) orzekł jak w sentencji, albowiem uznał, że stwierdzone uchybienia w postępowaniu dowodowym mają istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.