II SA/Sz 166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , na podstawie art. 138 ust. 2 w związku z art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 968, poz. 1071 ze zm.) odmówił J. C. zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. A, B, C o numerze [...] . Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że prawo jazdy zostało skarżącemu zatrzymane na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia r., na okres [...] , lat. W dniu [..] r. do organu wpłynął wniosek J.C. o uznanie złożenia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji na podstawie prawa jazdy uzyskanego na terenie [...] i wydanie zatrzymanego prawa jazdy. W ocenie organu I instancji wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony, albowiem strona nie spełniła warunku wynikającego z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, tj. nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, przeprowadzanego na podstawie przepisów i procedur obowiązujących na terytorium RP. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł J. C., zarzucając obrazę przepisu art. 114 ust. 4 w związku z art. 94 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym na skutek nie przeprowadzenia wykładni celowościowej w oparciu o zasadę a maiori ad minus. Wnoszący odwołanie wywiódł, że skoro zgodnie z treścią art. 94 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami, możliwe jest wydanie polskiego prawa jazdy osobie posiadającej prawo jazdy wydane na [...] , to tym samym egzamin zdany na [...] traktowany jest na równi z egzaminem państwowym zdanym w Polsce. Zakres egzaminu na prawo jazdy (dla osób po raz pierwszy w życiu uzyskujących kwalifikacje) jest szerszy od egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w trybie art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem osoba podlegająca kontrolnemu sprawdzeniu umiejętności, nie może być traktowana rygorystyczniej niż osoba starająca się o pierwsze prawo jazdy. Przedkładając powyższą interpretację przepisów, J. C. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] r. Nr [...] , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i art. 138 ust. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit "b" i art. 114 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok, przy czym wyłącznie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy, wynikający wprost z określonych tytułów prawnych (wyroku, postanowieniu czy też decyzji administracyjnej), przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy. Kolegium podniosło, iż w niniejszej sprawie okres zatrzymania prawa jazdy J. C. orzeczony przez Sąd wyniósł [...] lata i minął w dniu [...] r. Skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżący odebrał osobiście w dniu [..] r., jednakże dokumentu potwierdzającego poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do czasu zakończenia postępowania nie przedłożył. Wobec tego nie spełnił warunku do ponownego wydania dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami - prawa jazdy. W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 114 ust. 4 oraz art. 138 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym są nieuzasadnione. Kolegium nadto zwróciło uwagę, że w świetle przepisów ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów spełnienie warunku do zwrotu polskiego prawa jazdy, możliwe jest jedynie w oparciu o tryb procedury i zasady przeprowadzenia egzaminu państwowego unormowanego w przepisach obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym nie jest możliwe uznanie egzaminu na prawo jazdy, zdanego w dniu [..] r. na [...] , jako równoznacznego ze zdaniem egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje, o jakim mowa w art. 114 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że skoro okres faktycznego zatrzymania polskiego prawa jazdy J. C. trwał ponad 13 lat, to organ I instancji postąpił prawidłowo odmawiając zwrotu zatrzymanego prawa jazdy z powodu nieprzedłożenia zaświadczenia o pozytywnym zdaniu egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje, odpowiedniego do rodzaju posiadanych przez ww. uprawnień. Kwestionując powyższą decyzję w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. C. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 114 i art. 94 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 K.p.a. na skutek nierozważenia w uzasadnieniu przyczyn pominięcia przedstawionej w odwołaniu wykładni celowościowej przepisu art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącego, kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w rozumieniu art. 114 Prawa o ruchu drogowym, po czasowym zatrzymaniu prawa jazdy, stawia wymogi w węższym zakresie aniżeli zakres wymogów stawianych w czasie pierwszego egzaminu na prawo jazdy. Wobec tego skoro zgodnie z art. 94 ustawy oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. egzamin na prawo jazdy zdany na [...] i otrzymany w jego wyniku dokument są honorowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to mimo braku odpowiedniego uregulowania w treści art. 114 ustawy, należy uznać taki egzamin za spełnienie wymogu kontrolnego sprawdzianu. Powyższe zgodne jest z zasadą a maiori ad minus oraz z ratio legis przepisu art. 114, którego celem jest sprawdzenie, czy osoba czasowo pozbawiona prawa jazdy zachowała wymagane umiejętności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż egzamin na prawo jazdy jaki odbył J. C. na [...] nie jest równoznaczny ze zdaniem egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje do prowadzenia pojazdów mechanicznych, przeprowadzonego w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygając sprawę dotyczącą zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 114 ust. 1 pkt 2 lit "b" i art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 2 lit "b" cyt. ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. W myśl natomiast ust. 4 tego przepisu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje się po zdaniu, przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest to, że skarżącemu zatrzymano dokument prawa jazdy na okres przekraczający 1 rok, albowiem na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt II Kws [..] orzeczono wobec J. C. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres [...] lat. Natomiast spór dotyczy tego, w jaki sposób należy interpretować art. 114 ust. 1 pkt 2 lit "b", a w konsekwencji, czy w sprawie zaistniała prawna przesłanka do zwrotu prawa jazdy. Prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdami, co wynika z art. 88 i 97 ust. 1 ustawy. Zatrzymanie tego dokumentu w oparciu o wyrok zasądzający zastosowanie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oznacza dla skarżącego jedynie czasowy brak możliwości korzystania uprawnień tam potwierdzonych. W orzecznictwie podnosi się, że nie można posiadania uprawnień do kierowania pojazdami utożsamiać z posiadaniem dokumentu prawa jazdy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 241/11, dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOIS na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy organ nie wydał decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w trybie art. 140 ustawy, wobec tego polskie prawo jazdy wydane skarżącemu bezterminowo, pomimo jego zatrzymania, posiada nadal atrybut ważności. Przesłanką zwrotu dokumentu prawa jazdy jest zdanie egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikację. Zdaniem skarżącego z wnioskowania ad maiori ad minus (z większego na mniejsze) zastosowanego w stosunku do art. 114 ust. 1 pkt 2 lit " b" oraz ust. 4 ustawy wynika, że egzamin zdany na prawo jazdy na [...] należy uznać za spełnienie wymogu złożenia kontrolnego sprawdzianu, o którym mowa w tym przepisie. Na prawidłowość powyższego rozumowania, według strony, wskazuje unormowanie art. 94 ustawy, z którego wynika możliwość wydania polskiego prawa jazdy osobie posiadającej prawo jazdy wydane na [...] , co w konsekwencji sprowadza się do potraktowania egzaminu zdanego na terytorium obcego państwa na równi z polskim egzaminem państwowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższego stanowiska nie podziela. W ocenie Sądu przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie przewidują możliwości zaliczenia egzaminu przeprowadzonego na [...] jako egzaminu z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz ust. 4 ustawy. Rację ma przy tym organ, iż tylko kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego przeprowadzonego w oparciu o przepisy obowiązujące na terytorium RP stanowi przesłankę od której uzależniono zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Stosownie do art. 109 ustawy egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby o której mowa w art. 114, przeprowadza egzaminator zatrudniony przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Wobec tego waloru egzaminu państwowego, w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym nie ma natomiast egzamin zdany poza tym ośrodkiem (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 241/11, dostępny w CBOIS). Ponadto należy wskazać, że ustawodawca odróżnił kontrolne sprawdzenie kwalifikacji od egzaminu, który obowiązek ma zdać osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy (art. 90 ust. 1). W pierwszym przypadku mamy do czynienia z potwierdzeniem posiadanych uprawnień, natomiast w drugim z nabyciem uprawnienia. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy skutkiem zdania egzaminu na [...] było nabycie przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami i uzyskania w dniu 21 listopada 2009 r. prawa jazdy. Tak więc i z tego względu pogląd skarżącego o równoznaczności ukraińskiego egzaminu i kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji nie jest słuszny. Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącego sposobu interpretacji przepisu należy podnieść, że stosowanie wnioskowania ad maiori ad minus co do przesłanki wynikającej z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit "b" oraz ust. 4 ustawy jest zupełnie zbędne i prowadzi do całkowicie sprzecznych z wolą ustawodawcy wyników oraz do obejścia polskiego prawa przez osoby, którym dokument został zatrzymany. Zastosowanie reguł wnioskowań prawniczych, do których zaliczane jest argumentacja a maiori ad minus, jest dodatkowym zabiegiem interpretacyjnym stosowanym, gdy nie wystarczają reguły interpretacyjne dla rozszerzenia lub zawężenia zakresu normy w stosunku do ustaleń wynikających z tekstu przepisów. Te wnioskowana są zawodne i mniej pewne niż typowe reguły interpretacyjne z tego względu należy stosować je w prawie administracyjnym ze szczególną ostrożnością (por. wyrok NSA oz. w Lublinie z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 629/00, dostępne w CBOIS). Ustawodawca w ustawie Prawo o ruchu drogowym kwestię przesłanki warunkującej zwrot prawa jazdy unormował w sposób zupełny, a zatem nie mamy do czynienia z luką konstrukcyjną, którą można byłoby wypełnić poprzez zastosowanie wnioskowania a maiori ad minus. Przy interpretacji przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit "b" oraz ust. 4 ustawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można odnosić się do postanowień art. 94 ustawy, gdyż przepisy te na płaszczyźnie prawnej nie mają ze sobą związku. Czym innym jest bowiem zwrot prawo jazdy, o którym mowa w art. 114 ustawy, a czym innym jest wydanie krajowego prawa jazdy na podstawie zagranicznego odpowiednika, w rozumieniu art. 94 ust. 2 ustawy. Z takiej sytuacji wnioskowanie "z czegoś większego" z zastosowaniem przepisu art. 94 ust. 2 ustawy "o czymś mniejszym" wynikającym z art. 114 ustawy nie może mieć zastosowania. Reasumując należy stwierdzić, iż organ w zaskarżonej decyzji przedstawił w sposób właściwy interpretację przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit "b" oraz ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwestionując w tej mierze stanowisko reprezentowane przez skarżącego. W związku z tym nie można czynić organowi zarzutu naruszenia unormowania art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić skargę.