II SA/Sz 166/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia E.R., na postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie sąsiedniej nieruchomości objętej działkami [...] obręb S., będącej we władaniu P. S., do czasu rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Burmistrz Gminy i Miasta S., po otrzymaniu informacji, iż na nieruchomości objętej działkami nr [...] obręb S., gm. S., będącej we władaniu P.S., zalegają odpady, przeprowadził w tym zakresie stosowne postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie usunięcia odpadów. E.R., właścicielka sąsiedniej nieruchomości o nr [...] obręb S., wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji, jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na tą decyzję P.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W tej sytuacji, Burmistrz Gminy i Miasta S. postanowieniem z dnia [...], nr [...] orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym S., wskazując, że wydanie decyzji zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji E.R. podniosła, że powołana przez organ okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego, a zatem rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreśliła, że w decyzji z dnia [...] Kolegium wyraźnie określiło jakie czynności ma dokonać organ I instancji, zaś sam fakt wniesienia na skargi na taką "prawomocną" decyzję nie powoduje, że nie podlega ona wykonaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia, uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że w sprawie prowadzonej przez Burmistrza Gminy i Miasto S. dotyczącej składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przywołany przepis stanowi, że organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie, organ I instancji, po uchyleniu przez Kolegium jego decyzji obowiązany jest przeprowadzić ponowne postępowanie i zakończyć je wydaniem decyzji. Jednakże jeżeli WSA w Szczecinie uchyli decyzję Kolegium nie zgadzając się tym samym z podjętym rozstrzygnięciem, to organ II instancji zobligowany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania odwoławczego i podjęcia nowego rozstrzygnięcia w sprawie składowanych odpadów na nieruchomości P.S. Natomiast przeprowadzenie ponownego postępowania przez organ I instancji będzie zasadne, gdy WSA w Szczecinie utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium. Wobec powyższego, ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji sprawy składowanych odpadów zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WSA w Szczecinie. E.R. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze strona wskazała, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd występuje wtedy, gdy nie można podjąć decyzji, a w sprawie istnieje "prawomocna" decyzja Kolegium dotycząca innej podstawy prawnej niż kwestia objęta niniejszym postępowaniem. Nadto podkreśliła, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest sąd administracyjny i nie ma podstaw do wiążącego ustalenia, że bez powoływania się na przyszły wyrok, sprawa nie może być rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że "przez zagadnienie wstępne" rozumienie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem załatwienia "głównej" sprawy administracyjnej. Przy czym chodzi tu o taką sytuację, w której brak rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11, lex nr 1367328). Istotne znaczenie ma tu zatem ustalenie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 458/15, dostępny w Internecie). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie nie wykazały istnienia bezpośredniego związku pomiędzy rozpoznaniem wniesionej skargi do WSA w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], a koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W szczególności o związku takim nie świadczy podniesiony przez Kolegium fakt, że wynik postępowania sądowego wywoła określone skutki procesowe dla sprawy administracyjnej. Stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1240/12, lex nr 1341098). Podkreślenia wymaga, że na mocy decyzji z dnia [...] uchylono rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy i Miasta S. o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów i przekazano ww. organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a zatem kontrola sądowa w tej mierze sprowadza się wyłącznie do badania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 2 w zw. z art. 105 K.p.a. Tymczasem, jak słusznie wskazała skarżąca, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję kasacyjną nie stanowi przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji i wydania w sprawie rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Decyzje kasacyjne są bowiem ostateczne, a ich treść jest wiążąca, a zatem dopóki decyzja organu odwoławczego istnieje w obrocie prawnym to podlega wykonaniu. Stąd organ I instancji zobowiązany był do wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...], a więc do ponownego rozpatrzenia sprawy, pomimo zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Oznacza to, że wbrew stanowisku organów, rozstrzygnięcie przez sąd skargi na decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydaną w tej sprawie, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym organy obu administracji uznając, że zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie wskazać należy, że tutejszy sąd wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na względzie powyższe rozważania sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.