II SA/Sz 167/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. M. i Z. M. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 10 listopada 2010 r. nr XXXVII/503/2010 w przedmiocie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo. oddala skargę Rada Gminy Darłowo działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła w dniu 10 listopada 2010 r. uchwałę Nr XXXVII/503/2010 w sprawie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. W § 1 uchwały wskazano, że przyjmuje się zmianę Studium uchwalonego uchwałą z dnia 30 grudnia 1997 r. Nr XLI/373/97 zmienionego uchwałą z dnia 26 listopada 2008 r. Nr XXI/284/08. Ponadto określono, że zakres zmiany dotyczy aktualizacji zapisów w odniesieniu do obszarów uzdrowiska "Dąbki" . W dniu [...] E. i Z. M. złożyli do Rady Gminy Darłowo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawcy podnieśli, iż uchwałę podjęto pomimo tego, że Wójt Gminy Darłowo nie przedstawił Radzie projektu zmian studium, lecz ujednolicony projekt Studium. W ich ocenie z zakwestionowanej uchwały nie wynika jakie zostały wprowadzone zmiany do treści obowiązującego w dacie [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. W treści uchwały, wbrew obowiązującym przepisom prawa, nie przywołano bowiem załączników w postaci tekstu zmian studium i rysunku odnoszącego się do tych zmian. Powyższe wskazuje na to, że na mocy kwestionowanej uchwały nie wprowadzono w rezultacie żadnych zmian do treści obowiązującego ówcześnie Studium. Według E. i Z. M. dodatkowym argumentem przemawiającym za nieważnością uchwały z dnia 10 listopada 2010 r. jest okoliczność, że wszczęcie procedury zmiany Studium uchwałą z dnia 25 stycznia 2008 r. nastąpiło w czasie trwania już wcześniej wszczętej - uchwałą z dnia 19 grudnia 2007 r. - tożsamej procedury. Ponadto podnieśli, że pomimo złożenia wniosków o zmianę przeznaczenia należącej do nich działki nr [...] obręb Dąbki z funkcji leśnej na mieszkalno-usługową oraz zapewnienia w pismach organu o przyjęciu wniosków, w załączniku do uchwały o zmianie Studium nie wskazano, aby prośby te zostały uwzględnione. Nie poinformowano również o powodach nieuwzględnienia złożonych wniosków. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ gminy, w piśmie z dnia [...], poinformował E. i Z. M. o podjęciu uchwały w dniu 30 listopada 2011 r. Nr XIV/112/2011 o nieuwzględnieniu żądania wnioskodawców. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały wskazano, że procedura zmiany Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Ustosunkowując się do zarzutów wezwania wyjaśniono, że dwie kolejne zmiany Studium obejmowały różne obszary Gminy, a dokonana zmiana Studium poprzez ujednolicenie części tekstowej i graficznej odpowiada warunkom wskazanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nadto wskazano, że w toku procedury planistycznej E. i Z. M. nie złożyli w wymaganym terminie żadnych wniosków ani uwag do zmiany studium. E. i Z. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 10 listopada 2010 r. Nr XXXVII/503/2010 w sprawie przyjęcia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. Przedmiotowej uchwale zarzucili: - naruszenie art. 11 pkt 12 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieprzedstawieniu Radzie Gminy Darłowo do uchwalenia projektu zmian Studium, - art. 12 ust. 1 w zw z. art. 27 p.z.p. polegające na niezałączeniu do zaskarżonej uchwały tekstu zmian studium i rysunku odnoszących się do tych zmian, - art. 11 pkt 4 w zw. z art. 27 p.z.p. polegające na nierozstrzygnięciu o złożonych przez skarżących wnioskach, -art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w wyniku istotnego naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności do działki nr [...] położonej w gminie Darłowo, poprzez ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki jako leśnej, zamiast wnioskowanej funkcji mieszkalno-usługowej. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, albowiem wpływa na ich sytuację prawą jako właścicieli działki objętej zakresem uchwały. Naruszenia interesu prawnego upatrują w art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 27 p.z.p. wobec nieokreślenia w studium obszarów wymagających zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. W tej kwestii podnieśli, iż organ pomimo złożonych wniosków o zmianę przeznaczenia działki nr [...] położonej w Darłowie, obręb [...], a stanowiącej ich własność, utrzymał dotychczasowe przeznaczenie jako leśnej. Zaznaczyli, że działka ta faktycznie nie leży na terenie kompleksu leśnego, gdyż na jej terenie znajdują się jedynie samosiejki, a graniczy z drogą wojewódzką nr [...], terenem oznaczonym symbolem [...] na którym znajdują się urządzenia, budynki i budowle zaopatrzenia w wodę oraz terenem oznaczonym symbolem [...] tj. obszarem intensywnej zabudowy, służącym usługom turystycznym. Według skarżących brak jest racjonalnych przesłanek, aby przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona pod funkcję usługowo-mieszkalną. Nadto skarżący stanęli na stanowisku, że przy podjęciu uchwały doszło do licznych naruszeń prawa, przesądzających o jej nieważności. W tym względzie wywiedli że zmiana studium powinna polegać na uchwaleniu jedynie zmian tekstowych i rysunku studium co do tych zmian, a nie uchwaleniu jednolitego tekstu z wyróżnionymi zmianami, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą Studium co do obszaru uzdrowiska "Dąbki", a zatem jest to zmiana kompleksowa, która nie mieści się w dyspozycji ww. przepisu odnoszącego się do pojedynczych zmian. Podniesiono, że pomimo tego, iż część tekstowa, stanowiąca załącznik do projektowanej uchwały, nie wskazuje enumeratywnie zmian do studium, zaś część graficzna nie dotyczy wyłącznie terenu zmiany, to Rada uchwaliła przedstawione przez Wójta Gminy Darłowo Studium. E. i Z. M. w skardze i piśmie z dnia [...] stanowiącym uzupełnienie skargi podkreślili, że wielokrotnie składali wnioski o zmianę przeznaczenia należącej do nich działki nr [...] położonej w obrębie Dąbki pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Pisma Wójta, stanowiące odpowiedz na te wnioski, przekonały skarżących co do terminowości złożenia wniosków jak i faktu uwzględnienia ich słusznego interesu w toku prac planistycznych, w rezultacie czego utracili możność ochrony swoich praw poprzez wniesienie uwag do projektu zmian Studium. Nadmienili, że nabywając przedmiotową działkę od Gminy na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...], zostali wprowadzeni w błąd, albowiem zgodnie z ówcześnie złożonymi deklaracjami organu gminy, przeznaczenie leśne nieruchomości miało zostać zmienione w trakcie najbliższych prac planistycznych w sposób umożliwiający realizację celów inwestycyjnych. Pomimo tych deklaracji jak i złożonych w tej mierze przez zainteresowanych stosownych wniosków, organ utrzymał charakter leśny nieruchomości naruszając w ten sposób przysługujące im prawo własności jak i fundamentalną zasadę państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Darłowo wniosła o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie jako wniesionej po terminie. Organ zarzuty naruszenia prawa uznał za bezzasadne podnosząc jednocześnie, że uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących. Wyjaśniono, że przedmiotowa zmiana Studium nie dotyczyła całego obszaru Gminy Darłowo, a zatem zarówno projekt jak i zaskarżona uchwała miały zgodną z prawem formę ujednoliconego Studium z wyróżnieniem projektowanych, a następnie uchwalonych, zmian. Ponadto podniesiono, że skarżący nie złożyli w wymaganym terminie (do dnia [...]) żadnych wniosków co do zmiany przeznaczenia ich nieruchomości, jak i nie wnieśli żadnych uwag do projektu Studium. Nie brali również udziału w dyskusji publicznej dotyczącej projektowanych zmian. Nadmieniono, że fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do aktu nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż pozostawiając dotychczasowe przeznaczenie działki skarżących w żaden sposób nie wpłynęła na już ukształtowane prawo własności, nie ograniczyła go, ani nie pozbawiła. Również w naruszeniu art. 10, 11 czy 12 p.z.p. nie można upatrywać przesłanki dopuszczalności skargi na podstawie art. 101 u.s.g, albowiem powyższe może być kontrolowane przez Sąd dopiero po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podkreślając w tym względzie, że w ramach władztwa planistycznego ustawodawca dopuścił możliwość kształtowania zakresu prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Na wstępie Sąd zaznacza, że skarga spełnia warunki formalne gdyż została złożona w terminie, a także została zgodnie z art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzedzona wezwaniem z [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Sąd ustalił, że skargę wniesiono za pośrednictwem organu w dniu [...], a nie jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę w dniu [...]. W ocenie Sądu podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma wyjaśnienie legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia skargi. Legitymacja skargowa określona została w art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w skrócie u.s.g., przez stwierdzenie każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i wykazanie jego naruszenia. W postępowaniu planistycznym interes prawny mają co do zasady podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do gruntu położonego na obszarze objętym studium i w tym znaczeniu skarżący posiadają interes prawny w kwestionowaniu uchwały gdyż są właścicielami działki nr [...] położonej w Darłowie, na terenie uzdrowiska "Dąbki" dla której dokonano zmiany studium. Skarżący jako podstawę naruszenia przysługującego im interesu prawnego wskazują art. 10 ust. 2 pkt 9 prawa o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 27 tej ustawy, który stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd nie podziela tych argumentów jako podstawy do wykazania naruszenia interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostaje nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony zostaje obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn.akt II OSK 205/09). Zdaniem Sądu żaden z wymienionych wyżej przepisów prawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie tworzy obowiązku uwzględnienia żądania co do zmiany sposobu przeznaczenia określonego gruntu. Zauważyć należy, iż w wyniku uchwalenia zmiany studium w istocie nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, której skarżący są właścicielami. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki gruntu, będącej ich własnością z treścią studium nie oznacza, że zapisy studium i podjęta uchwała o jego zmianie są niezgodne z prawem. Żaden przepis prawa nie tworzy obowiązku uwzględnienia żądania składanego w toku trwania procedury planistycznej. Gmina tak w trakcie procedury uchwalenia studium jak i procedury planistycznej nie jest zobligowana do realizacji swoistego "koncertu życzeń" bowiem przyjęcie takiej koncepcji byłoby zaprzeczeniem władztwa planistycznego gminy. Nadto Sąd stwierdza, że skarżący nie złożyli wniosku o zmianę przeznaczenia, który mógłby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. W aktach sprawy znajdują się dwa wnioski skarżących o zmianę przeznaczenia działki z dnia [...] oraz z dnia [...]. Powyższe wnioski wpłynęły do organu odpowiednio w dniu [...], a więc po upływie 21 – dniowego terminu przewidzianego do ich składania, a liczonego od dnia [...] tj. ukazania się ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, a przed otwarciem terminu do składania uwag do projektu zmiany studium przypadającego na dzień [...]. Skarżący nie brali też udziału w dyskusji publicznej dotyczącej projektowanych zmian. Wskazanie na niemożność obrony swoich praw jako naruszenie interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż o możliwości składania wniosków i uwag do zmiany studium jak i o terminie organ gminy poinformował w obwieszczeniu ogłoszonym w prasie lokalnej jak i zamieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, a także poszczególnych sołectw. Jakkolwiek skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, Sąd odniósł się także do pozostałych zarzutów skargi i tak : Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 11 pkt 12 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 / marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postaci nieprzedstawienia Radzie Gminy Darłowo do uchwalenia projektu zmian Studium oraz naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na niezałączeniu do zaskarżonej uchwały tekstu zmian Studium i rysunku. Odnosząc się do nich, należy stwierdzić, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Skarżący zarzucają, że w uchwale Rady Gminy nie wskazano jakie zmiany Studium przyjęła Rada w stosunku do stanu dotychczas obowiązującego, ani że nie uczyniono tego w załączniku do uchwały. Według Skarżących brak enumeratywnego wyliczenia zmian Studium nie powoduje zmiany dotychczas obowiązującej uchwały (Uchwała Rada Gminy Darłowo Nr XLI/373/97 z dnia 30 grudnia 1997r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy Darłowo), ponieważ nie niosą za sobą zmiany jej treści merytorycznej. Sąd stwierdza, że technika legislacyjna wykorzystywana przy ustalaniu układu aktów organów gminy może przybierać różne postaci, w tym również formę zastosowaną przez organ jednostki samorządu terytorialnego w niniejszej sprawie. Dopuszczalne jest bowiem wyróżnienie dokonywanych zmian już w samej treści tekstu jednolitego Studium zamiast sporządzania odrębnej listy tych zmian. Istotnym jest w tym zakresie możliwość zweryfikowania co rzeczywiście uległo zmianie. Ponadto, powszechnie przyjętą formą skracania treści aktów prawnych jest stosowanie formy załączników po to aby akty były jak najbardziej zwięzłe i czytelne. Stąd nie mają racji Skarżący kwestionując prawidłowość formy zmian Studium. Poza stwierdzeniem prawidłowości zastosowanej techniki prawodawczej, Sąd stwierdza również prawidłowość procesu uchwalenia Studium, bowiem doszło do wykonania wszystkich obowiązków przewidzianych w tym zakresie w przepisach prawa. W szczególności, czego prawidłowość kwestionują Skarżący, w prasie lokalnej zamieszczono ogłoszenie o prowadzonym procesie uchwalania Studium, co umożliwiało ewentualne zgłoszenie uwag i wniosków w terminie. Sąd nie podziela też przywołanego w skardze zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji w postaci naruszenia prawa własności. W niniejszej sprawie nie doszło w ogóle do naruszenia prawa własności, gdyż jak wynika ze stanu faktycznego nie doszło do zmiany stanu prawnego nieruchomości, której właścicielami są Skarżący. Przedmiotowa nieruchomość, już w chwili jej nabycia przez nich miała przeznaczenie leśne, a nie mieszkalno – usługowe. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działają na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.