II SA/Sz 167/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej G. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Burmistrz D., odmówił G. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką - B. S.. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ administracji wskazał, iż Wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury, a także to, że niepełnosprawność w stopniu znacznym u B. S. powstała w wieku [...] lat. Powyższe zdaniem Burmistrza sprawia, iż nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustalił, iż w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2009 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, którym B. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, iż nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje oraz że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2008 r. Na podstawie akt Kolegium przyjęło również, iż skarżąca opiekuje się mamą, która potrzebuje całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego, wykonuje czynności higieniczno-pielęgnacyjne, umawia wizyty lekarskie, zajmuje się też czynnościami gospodarczymi. Bez jej pomocy matka nie mogłaby samodzielnie funkcjonować i stwarzałaby zagrożenie dla swojego życia. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w aktach znajduje się decyzja z dnia [...] maja 2021 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. o przyznaniu G. D. emerytury od [...] września 2020 r. Kolegium przyjęło przy tym, iż dnia [...] sierpnia 2021 r. G. D. oświadczyła, po poinformowaniu przez organ I instancji o zbiegu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, iż zawiesi prawo do emerytury w momencie, kiedy dostanie świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ boi się, że zostanie bez środków do życia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istnienie prawa do emerytury jest przesłanką negatywną uniemożliwiającą uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliło, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością przysługującej emerytury. Ponadto, ani organ I instancji, ani też Kolegium nie mogą przyznać stronie świadczenia pielęgnacyjnego, dopóki nie złoży ona wniosku o zawieszenie emerytury i dopóki organ emerytalny nie zawiesi prawa do emerytury. Nie może ona bowiem być uprawniona jednocześnie do obydwu świadczeń, a dopiero złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i jej zawieszenie umożliwi ustalenie daty początkowej, od której należałoby przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Jak przyjęło Kolegium przy orzekaniu, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast odnosząc się stwierdzenia przez organ I instancji w kwestionowanej decyzji, że nie jest spełniona przez skarżącą przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1b ustawy, albowiem niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała u B. S. w wieku [...] lat, organ odwoławczy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, podzielił przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części powołanego wyżej przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 Konstytucji. Pismem z [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej: 1) Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 5 lit a w zw. z art. 27 ust 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie została ona poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest jedyną przesłanką negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 2) Naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 i 79a k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą emerytury jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższego stanowiska pełnomocnik skarżącej wskazał, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazało przy tym, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca złożyła oświadczenie, w trybie art. 75 § 2 k.p.a., po poinformowaniu jej o zbiegu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego przez pracownika socjalnego. Powyższe sprawia, że została poinformowana o przysługującej jej możliwości wyboru pomiędzy dwoma świadczeniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, na podstawie zgodnego wniosku pełnomocnika skarżącej i organ administracji została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: P.p.s.a.) w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Organ administracji co do zasady przedstawił prawidłową ocenę obowiązującego stanu prawnego znajdującą poparcie w zacytowanym orzecznictwie. Jeśli chodzi bowiem o zakwestionowaną przez Kolegium przesłankę mającą w ocenie organu I instancji stanowić przeszkodę w przyznaniu świadczenia, aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, co jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew stanowisku organu I instancji organy administracji są związane treścią powyższego wyroku i winny się do niego zastosować w toku orzekania. Przedmiotem sporu pomiędzy organem odwoławczym oraz pełnomocnikiem skarżącej jest natomiast inna okoliczność, która legła u podstaw decyzji odmownej tj. pobieranie emerytury przez skarżącą. W ocenie Kolegium, organ prawidłowo umożliwił skarżącej rezygnację z emerytury, ta zaś z takiej możliwości nie skorzystała, co uniemożliwiło przyznanie jej świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego powyższe znajduje potwierdzenie w treści oświadczenia z [...] sierpnia 2021 r. złożonego na ręce organu I instancji. Natomiast pełnomocnik skarżącej zarzuca, iż skarżąca nie została poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest jedyną przesłanką negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ocenę zasadności powyższego zarzutu warto poprzedzić cytatem z przywołanego przez Kolegium oświadczenia skarżącej, złożonego w dniu [...] września 2021 r. (k.17 verte akt administracyjnych), w którym, po szczegółowym opisie czynności wykonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną skarżąca wskazała: "Zostałam poinformowana o zbiegu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. Zawieszę prawo do emerytury w momencie, kiedy dostanę świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ boję się, że zostanę bez środków do życia". Z powyższego oświadczenia nie sposób wywieść, aby stronę poinformowano, iż zawieszenie wypłaty emerytury będzie skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Na marginesie warto też dostrzec, iż w badanej sprawie skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i nie został on w żaden sposób powiadomiony o istotnej zdaniem organu I instancji okoliczności tj. o "zbiegu świadczeń" jako dostrzeganej przez organ podstawie odmowy przyznania świadczenia. Powyższe zaniechanie uniemożliwiło pełnomocnikowi skarżącej podjęcie stosownych działań w tym przedstawienia stanowiska w sprawie. Rozstrzygając w sprawie należy też mieć na uwadze, iż organ I instancji wydając swoją negatywną decyzję zignorował przywołane przez Kolegium orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i wbrew powszechnie akceptowanym w orzecznictwie zasadom ustalania świadczenia pielęgnacyjnego uznał za dodatkową przeszkodę w jego przyznaniu wiek w jakim powstała niepełnosprawność B. S.. Trudno nie dostrzegać, iż powyższe działanie organu administracji doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca, która uzyskałaby decyzję wstrzymującą wypłatę świadczenia emerytalnego i przedłożyła ją organowi administracji I instancji - przynajmniej do rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy przez okres 4 miesięcy - pozostałaby bez środków do życia. Powyższe jawi się jako całkowicie nieakceptowalne na gruncie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko pełnomocnika skarżącej, znajdujące zresztą potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (por. np. wyroki: z 6 maja 2022 r. sygn. akt. I OSK 1488/21, z 11 marca 2022 sygn. akt. I OSK 1681/21, z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt. I OSK 873/21). Jak wyjaśnił NSA, celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji ostatecznej, również organ odwoławczy nie poinformował skarżącej prawidłowo o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie co umożliwiłoby przyznanie i wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W toku dalszego postępowania organy winny zastosować się do powyższej oceny prawnej, w szczególności co do braku podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Winny też rozstrzygnąć w sprawie, po poinformowaniu na zasadzie art. 79a k.p.a. pełnomocnika skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i po wezwaniu do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno-rentowego. Przy czym, po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy winny uwzględnić, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Organ winien przy współpracy ze stroną prowadzić sprawę w taki sposób, by nie pozostała ona bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Stosując zaś dyspozycję normy wynikającej z art. 135 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania o konieczności eliminacji z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji.