II SA/Sz 168/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych o d d a l a skargę Starosta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych polegających na budowie przyłącza telekomunikacyjnego do biura kopalni w [...], objętych zgłoszeniem P. S. z Biura Projektów , działającego z upoważnienia i w imieniu Spółki A. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskodawca wraz ze zgłoszeniem robót budowlanych polegających na budowie przyłącza telekomunikacyjnego nie złożył wszystkich dokumentów wymaganych ustawą Prawo budowlane. Z tego powodu na inwestora postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] został nałożony obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do dnia [...]r. W dniu [...] r. inwestor złożył wniosek uzupełniający wraz z załączonymi do wniosku dokumentami, jednakże organ uznał, że oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentowania osoby prawnej. Obowiązek złożenia oświadczenia wprowadziła ustawa z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718), natomiast wzór tego oświadczenia stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127). Starosta powołując się na art. 32 Kpa stwierdził również, że zgodnie z tym przepisem strona może działać przez pełnomocnika. Inwestor może również działać przez pełnomocnika w sytuacjach, które dotyczą dokonywanych czynności prawnych, np. uzyskania decyzji pozwolenia na budowę czy uzgodnienia projektów budowlanych. Pełnomocnik nie może natomiast w imieniu inwestora złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Spółka A. wniosła odwołanie od decyzji Starosty domagając się jej uchylenia i uwzględnienia znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] r. podpisanego przez Dyrektora [...] działającego na podstawie przedłożonych pełnomocnictw w imieniu i na rzecz Spółki A. poprzez uznanie, że oświadczenie to wywiera skutki prawne określone przepisami Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych wydanych w jego wykonaniu, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zostało ono złożone ze skutkiem prawnym w terminie zakreślonym przez organ administracji w postanowieniu z dnia [...]r . Odwołująca się kwestionowała stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może złożyć nawet prawidłowo umocowany pełnomocnik. Spółka A. twierdziła, że przyjęte przez organ złożenie godzi w podstawowe założenia systemu prawnego, u podstaw którego leży zasada racjonalności działania ustawodawcy. Odwołująca się uważa, że w procesie budowlanym przepisy prawa nie wyłączają możliwości działania inwestora przez pełnomocnika, w tym również w odniesieniu do składania oświadczeń i wniosków. Wyłączenie możliwości działania przez pełnomocnika na określonym etapie procesu inwestycyjnego jest trudne do zaakceptowania w szczególności w odniesieniu do inwestorów o stosunkowo rozbudowanej strukturze organizacyjnej, tak jak to jest w przypadku Spółki A., która charakteryzuje się zarządzaniem na wielu poziomach. Odwołująca się kwestionowała nadto argumentacje organu administracji w części, w której organ ten odmawia przedmiotowemu oświadczeniu przymiotu czynności prawnej, co skutkuje brakiem możliwości złożenia tego oświadczenia przez pełnomocnika. Zdaniem Spółki A. przedmiotowe oświadczenie jest takim samym oświadczeniem woli i czynnością prawną jak inne czynności prawne , wobec których organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, iż mogą być one złożone przez pełnomocnika. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z podstawowych dokumentów, do których złożenia zobowiązany jest inwestor. Spółka A. złożyła takie oświadczenie podpisane przez dyrektora [...], jednakże zdaniem Wojewody w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę ( Dz.U. Nr 120, poz. 1127), oświadczenie takie winna złożyć osoba uprawniona do reprezentowania osoby prawnej. Uprawnienie to winno wynikać z dokumentów statutowych osoby prawnej. Z odpisu z rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez Krajowy Rejestr Sądowy wynika, że do reprezentowania Spółki A. uprawniony jest prezes łącznie z członkiem zarządu. Spółka A. wywiodła skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w konsekwencji uwzględnienie znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] r., podpisanego przez Z. P, Dyrektora Spółki A. poprzez uznanie, że oświadczenie to wywiera skutki prawne określone przepisami Prawo budowlane i wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi, poprzez przyjęcie że zostało ono złożone ze skutkiem prawnym w terminie zakreślonym przez organ administracji w postanowieniu z dnia [...] r. znak [...]. Skarżąca zarzucała, że organy administracji zakwestionowały co do zasady możliwość złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane przez pełnomocnika w osobie Z. P. Dyrektora [...]. Wskazany pełnomocnik legitymował się stosownym ciągiem pełnomocnictw wskazujących na jego prawne umocowanie do reprezentowanie Spółki A. Spółka A. nie zgadzała się nadto ze stanowiskiem organu II instancji, z którego wynikało, iż do reprezentowania tej osoby prawnej są wyłącznie osoby ujawnione w tym charakterze w Krajowym Rejestrze Sądowym. Skarżąca podała nadto, że sama treść pełnomocnictwa nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, a spór dotyczył samej zasady działania Spółki A. przez pełnomocnika. Spółka A. podniosła również w skardze, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego jakoby złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagało osobistego działania w sprawie. Zarzucała również, że argument organu o konieczności osobistego działania nie wynika w żaden sposób z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zamierzała również wykazać w skardze, że nieracjonalne byłoby działanie ustawodawcy, który dopuszczałby złożenie dokumentów i podpisanie wniosku przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę przez umocowanego przez inwestora pełnomocnika, wyłączając możliwość działania przez pełnomocnika w odniesieniu do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Skarżąca wskazała również na rozbudowaną własną strukturę organizacyjną, o wielu poziomach zarządzania, co uzasadnia cedowanie uprawnień w różnych sferach życia gospodarczego przez Zarząd Spółki A. na rzecz podległych jednostek organizacyjnych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, 2016 ze zmianami). Przepis ten stanowi, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Spółka A. zgłosiła w Starostwie Powiatowym zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza telekomunikacyjnego biura kopalni w [...] w dniu [...] r. załączając do wniosku projekt budowlany, oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pełnomocnictwo inwestora. Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonych robót budowlanych kwestionując uprawnienia osób składających w imieniu inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, albowiem w ocenie tego organu oświadczenie takie może złożyć jedynie osoba uprawniona do reprezentowania osoby prawnej. Nie spełnia tych wymogów pełnomocnik działający na podstawie art. 32 Kpa, albowiem złożenie oświadczenia w zakresie uregulowanym w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego cyt." nie dotyczy czynności prawnej- oświadczenia woli, które jest podstawowym elementem czynności prawnej". Sąd nie podziela stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej co do braku prawnych możliwości złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przez pełnomocnika. Zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych jest formą podania wszczynającego postępowanie administracyjne, co oznacza, że dalsze działanie zarówno strony postępowania jak i organu administracji publicznej ograniczają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy Prawo budowlane stanowią inaczej ( np. art. 28 ust. 3). Art. 30 § 3 Kpa stanowi, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Skarżąca Spółka A. przedłożyła w postępowaniu administracyjnym odpis z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień [...] r., w którego dziale 2, w rubryce 1 pod poz. 2 - sposób reprezentacji podmiotu wpisano: Prezes łącznie z Członkiem Zarządu. Treść art. 30 § 3 Kpa nie oznacza, że w imieniu skarżącej mogą działać wyłącznie wskazani w rejestrze przedsiębiorców KRS członkowie organu wykonawczego Spółki akcyjnej bez możliwości udzielania pełnomocnictw innym osobom np.do reprezentowania Spółki w postępowaniach administracyjnych, sądowych, egzekucyjnych. Skarżąca jako strona postępowania administracyjnego prawo takie posiada w tym postępowaniu na podstawie art. 32 Kpa, z ograniczeniem wynikającym z tego przepisu w sytuacji, gdy charakter czynności wymaga osobistego działania strony. Skoro organy prowadzące postępowanie zakwestionowały prawo pełnomocnika inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w pierwszej kolejności winny wykazać, że złożenie tego oświadczenia jest czynnością, która wymaga osobistego działania strony. Zarówno Wojewoda jak i Starosta takich okoliczności nie wykazali, bowiem z treści art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego nie wynika, by złożenie oświadczenia wymagało osobistego działania strony. Nie wskazuje na to również art. 3 pkt 11 tej ustawy, zawierający legalną definicję prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć jednak należy, że nawet przy niewłaściwej interpretacji art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wniesieniu sprzeciwu w sprawie robót budowlanych polegających na budowie przyłącza telekomunikacyjnego, przedłożone przez skarżącą pełnomocnictwa nie uprawniają Z. P. Dyrektora [...] do składania oświadczeń w sprawach dotyczących prowadzenia robót budowlanych. Z treści pełnomocnictwa z dnia [...] r. wynika bowiem, że p.o. Dyrektora [...] K. K. upoważnia Z. P. do reprezentowania skarżącej przed organami administracji w sprawach dotyczących realizacji umów o prace projektowe. Tak określony zakres pełnomocnictwa nie stanowi upoważnienia do składania przez Dyrektora [...] oświadczeń, opisanych w art. 32 ust.4 Prawa budowlanego, w toczącym się postępowaniu administracyjnym wywołanym zgłoszeniem robót budowlanych przyłącza telekomunikacyjnego. W tej sytuacji uznać należało, że organy orzekające w sprawie prawidłowo, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zastosowały sprzeciw jako środek prawny uniemożliwiający realizację robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, które nie odpowiadało obowiązującemu prawu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji.