II SA/Sz 168/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Grzegórzek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 14 września 2009 r. nr XXVII/310/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie geodezyjnym Pargowo I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 4 ust. 1 w zakresie słów "z możliwością dostępu publicznego"; - § 4 ust. 2 pkt 3; - § 7 ust. 3; - § 9 ust. 1 pkt 1; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Wójta Gminy Kołbaskowo na rzecz skarżącego D. J. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem poniesionych kosztów postępowania. D. J. (dalej "skarżący’) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 września 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie geodezyjnym Pargowo (Dz. Urz. Województwa Z. z 2009 r. nr [...], poz. 1959; dalej "uchwała"). Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Złożył również wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty [...] z dnia 7 marca 2005 r. nr [...] oraz pisma firmy A. . Zarzucił organowi: 1. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według stanu prawnego na dzień 14 września 2009 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 220, poz. 1413; dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 32 Konstytucji RP, skutkujące naruszeniem proporcjonalności, poprzez opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gruntów stanowiących własność jednej osoby, tj. skarżącego oraz nierespektowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, dla której wprowadzono zakaz użytkowania terenu przez podmioty niepubliczne lub niebędące stowarzyszeniami celowymi związanymi z charakterem użytkowania obszaru, lokalizacji budowli nie związanych z zakresem określonym w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały (§ 9 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały), co w istocie doprowadziło do braku możliwości jakiegokolwiek wykorzystania terenu przez właściciela, który nie jest podmiotem określonym w § 9 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a także zgodnie z treścią § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały ograniczono władztwo nad nieruchomością wobec jej przeznaczenia na obszar zalesiony i zadrzewiony łęgowo-łąkowy, stanowiący zieleń naturalną, nieurządzoną z możliwością dostępu publicznego, co skutkuje ograniczeniem praw właścicielskich, istotnym uszczerbkiem majątkowym właściciela oraz nieuprawnionym ponoszeniem danin publicznych w postaci podatku, w sytuacji braku możliwości korzystania z nieruchomości, co w istocie sprowadza się do swoistego "wywłaszczenia", bowiem pozbawia właściciela władztwa nad rzeczą; 2. błędną wykładnię art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właściciela nieruchomości oznakowanej symbolem ZL/ZN możliwości lokalizacji budowli innych niż wymienione w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego; 3. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie w we wskazanej uchwale całkowitego zakazu lokalizacji obiektów i zagospodarowania związanych z turystyką i rekreacją masową, a także lokalizacji budowli innych niż wymienione w § 4 ust. 2 ww. uchwały i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przeznaczenie obszaru objętego planem zgodne jest dotychczasowym faktycznym użytkowaniem terenu i stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania oraz wynika z charakteru tego obszaru i jego uwarunkowań faktycznych i prawnych. Obszar, objęty planem podlega ochronie opartej na decyzji o ustaleniu obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Dolina Dolnej Odry" PLB 320003 obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 "Dolna Odra" PLH320037. Ponadto znaczna część obszaru planu jest terenem zalewowym. Organ podał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie pismem z dnia 11 lutego 2009 r. pozytywnie zaopiniował kształt projektu planu właśnie ze względu na przewidziane zalesienie i zakaz zabudowy całego terenu. Na rozprawie Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód: z pism dołączonych do skargi; decyzji Starosty Polickiego z dnia 23 lipca 2024 r. nr 502/2024 (k.84); zawiadomienie geodety z dnia 5 lutego 2000 r. (k.60); aktu notarialnego rep. A [...] (k.61-63); wypisów z ewidencji gruntów (k.64, k.106-112); wyrysu z mapy (k.65); wypisu z księgi wieczystej (k.66-70) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór w sprawie dotyczy sposobu zagospodarowania obszarów, objętych przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (mpzp). Granice planu obejmują teren działek położonych nad Odrą Zachodnią o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz teren części działki nr [...]. Cały teren pokazany jest na rysunku planu oraz na wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z 12 czerwca 2006 r. Granice planu mają następujący przebieg: - od strony północnej - granica obrębu i jednocześnie granica działki cieku wodnego nr [...] i działki leśnej nr [...] w obrębie K., - od strony zachodniej - granica obrębu i jednocześnie granica działek leśnych nr [...] w obrębie K., przedłużenie granicy w kierunku południowym oraz granica działki drogi śródpolnej nr [...] w obrębie P., - od strony południowej - linia pozioma, prostopadła do brzegu Odry Zachodniej - na przedłużeniu północnej granicy działki leśnej nr [...] w obrębie P., - od strony wschodniej - linia brzegowa rzeki Odry Zachodniej, tj. granica działki nr [...] stanowiącej wody powierzchniowe Odry Zachodniej (§ 1 ust. 2 uchwały). Skarżący jest właścicielem działek o nr [...], [...], [...], [...]. Mpzp obejmuje poza działkami skarżącego działkę nr [...] oznaczoną dr (droga), która jest własnością Skarbu Państwa i działki nr [...],[...], [...] i [...], powstałe z podziału działki nr [...] (lasy, pastwiska trwałe, grunty pod rowami, nieużytki), które są własnością Skarbu Państwa – Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (k.106-112). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, mpzp nie dotyczy wyłącznie obszarów, których jest on właścicielem. Przedmiotem planu są tereny łąk i nieużytków przeznaczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. na cele zalesienia. Łączna powierzchnia terenów objętych planem wynosi 47,238 ha (§ 1 ust. 3 uchwały). Powyższe nie jest sporne w sprawie. Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały, cały obszar planu wydziela się jako jeden teren elementarny oznakowany symbolem ZL/ZN, na którym ustala się przeznaczenie: obszar zalesiony i zadrzewiony łęgowo-łąkowy, stanowiący zieleń naturalną, nieurządzoną z możliwością dostępu publicznego. Stosownie z § 4 ust. 2 uchwały, na wskazanym terenie elementarnym - poza nasadzeniami drzew dopuszcza się lokalizację elementów zagospodarowania takich jak: 1) obiekty i urządzenia związane bezpośrednio ze sposobem leśnego użytkowania terenu: paśniki, wieże obserwacyjne zwierzyny tzw. ambony, drogi i "olany śródleśne itp.; 2) rowy, kanały oraz inne niezbędne urządzenia wodne wynikające z potrzeb określonych na podstawie przepisów odrębnych np. ustawy Prawo wodne; 3) zagospodarowanie stanowiące elementy małej architektury, związane z dostępem publicznym, w tym z turystyką kwalifikowaną i edukacją ekologiczną np. ścieżki ekologiczne, tablice informacyjne, posiedziska itp. Na całym terenie zakazuje się lokalizacji obiektów i zagospodarowania związanych z turystyką i rekreacją masową (§ 4 ust. 3 uchwały). Skarżący zarzucił organowi nadmierną ingerencję w prawo własności. W jego ocenie, niedopuszczalne jest nałożenie na niego nakazu zezwalającego na dostęp publiczny do jego działek oraz brak możliwości zagospodarowania tych działek, w tym ich zabudowania w sposób inny niż wskazany w uchwale. Zgodnie z Konstytucją RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. (art. 64 Konstytucji RP). Ograniczenia takie są dopuszczalne, pod warunkiem, że spełnione są konstytucyjne warunki wprowadzenia takich ograniczeń. Ograniczenie własności dopuszczone jest z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takim ograniczeniem jest art. 6 u.p.z.p. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r. o sygn. akt SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. o sygn. akt P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Ograniczenie własności do ww. gruntów skarżący wiąże z ograniczeniem możliwości ich zabudowy i w związku z tym brakiem osób chętnych na ich ewentualny zakup. Skarżący podnosi również, że uzyskał w dniu 7 marca 2020 r. decyzję Starosty [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...]. Jednakże, ww. decyzja została wygaszona decyzją Starosty [...] z dnia 23 lipca 2024 r. nr [...]. Jak wynika, z art. 6 u.p.z.p., prawo własności może być ograniczone zapisami mpzp. Podkreślić należy, że wykorzystanie działek należących do skarżącego przed uchwaleniem planu, jak i po nim nie uległo zmianie. Działki skarżącego według danych z ewidencji gruntów i budynków stanowią w większości nieużytki i grunty pod rowami. Jedynie na działce nr [...] poza gruntami ww. wymienionym znajdują się grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o symbolu Lzr-ŁVI (k.107-110). Wskazać należy, że zieleń nieurządzona to obszary zielone, które nie są systematycznie zagospodarowane ani utrzymywane. Mogą to być naturalne tereny, takie jak łąki, zarośla które rozwijają się spontanicznie, bez regularnej ingerencji człowieka. W przeciwieństwie do zieleni urządzonej, która została zaplanowana, zagospodarowana i jest utrzymywana zgodnie z określonym projektem np. parki, ogrody, skwery, tereny rekreacyjne, które są regularnie pielęgnowane, mają wytyczone ścieżki, ławki, place zabaw oraz odpowiednio dobraną roślinność. Z uwagi na dane, wynikające z ewidencji gruntów oraz brakiem wykorzystywania rolniczo przedmiotowych działek przez skarżącego (k.114), Sąd uznał, że przeznaczenie terenu objętego planem na obszar zalesiony i zadrzewiony łęgowo-łąkowy, stanowiący zieleń naturalną nieurządzoną nie narusza prawa. Sąd zgodził się ze skarżącym, że zapis § 4 uchwały jest częściowo niezgodny z prawem i stwierdził nieważność § 4 ust. 1 uchwały w zakresie słów "z możliwością dostępu publicznego" oraz § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały jako wydanych z naruszeniem zasady proporcjonalności. Według Sądu, nie można zobowiązać właściciela nieruchomości do zapewnienia dostępu publicznego do jego własnych działek. Według zapisu § 4 ust. 1 uchwały skarżący pozostałby nadal właścicielem ww. terenu, lecz mimo możliwości udostępniania jego osobom postronnym nie mógłby czerpać z tego tytułu żadnych korzyści przy zwiększonych obowiązkach, np. w postaci jego sprzątania i ewentualnego ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej za ewentualne wypadki. Tak samo Sąd ocenił zapis o możliwości zagospodarowania ww. terenu w postaci zabudowy elementami małej architektury związanej z dostępem publicznym. Zdaniem Sądu, plan po usunięciu ww. zapisów nie ingeruje nadmiernie w prawo własności skarżącego. Zapis § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały odnosi się w istocie do terenów podlegających zalesieniu, a tereny należące do skarżącego są w większości nieużytkami wyłączonym na podstawie § 5 ust. 10 uchwały z planu urządzenia lasu. Przepis § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały związany jest z urządzeniami wodnymi, których posadowienie nie koliduje z możliwością wykorzystania nieruchomości przez skarżącego. Prawidłowa gospodarka wodna jest niezbędna dla każdego z terenów. W ocenie Sądu, analiza dalszych zapisów mpzp wskazuje, że organ włączył działki skarżącego w obszar planowanego użytku ekologicznego. Ustanowienie użytku ekologicznego wiąże się z ograniczonym działania człowieka na takim terenie. Cały obszar planu podlega ochronie ustawowej opartej na decyzji o ustaleniu obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Dolina Dolnej Odry" PLB 320003 i projektowanego obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 "Dolna Odra" PLH320037Ł Przy działaniach związanych z planowanym zalesieniem obowiązuje uwzględnienie wytycznych wynikających z planu ochrony obszaru Natura 2000 i stosowanie procedury postępowania określonej w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 Nr 199, poz. 1227) (§ 7 ust. 1 uchwały). Według Sądu, ww. ochrona gatunkowa uzasadnia ustanowienie na podstawie § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 uchwały zakazu lokalizacji obiektów i zagospodarowania związanych z turystyką i rekreacją masową oraz lokalizacji obiektów kubaturowych oraz wykorzystywania terenu niezgodnie z przeznaczeniem, w szczególności lokalizacji obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały, wyznacza się teren wydzielenia wewnętrznego oznakowany symbolem ZN, stanowiący projektowany użytek ekologiczny pn. "Łąki koło Pargowa" (UE21) stanowiący siedlisko określane jako niżowe łąki użytkowane ekstensywnie - kod Corine 38.22, Dyr. Habit 6510. Użytek usytuowany jest w północnej części terenu (dz. nr [...], [...], [...] i [...]) - na styku z działkami leśnymi nr [...] (obręb K. ) - zgodnie z rysunkiem planu. Na terenie projektowanego użytku ekologicznego pn. [...]" (UE21) ustala się nakaz utrzymania terenu w stanie naturalnym, bez możliwości nasadzeń; dopuszcza się utrzymanie naturalnej sukcesji drzew, jeżeli nie będzie ona miała wpływu na eliminację charakterystycznych gatunków zbiorowisk łąkowych (§ 7 ust. 3 uchwały). Użytek ekologiczny jest jedną z form ochrony przyrody i jest ustanawiany stosownie do art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo o ochrony przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz.1478; dalej "u.o.p.") na podstawie uchwały rady gminy, która jest odrębnym aktem od mpzp. Zdaniem Sądu, określenie w § 7 ust. 2 uchwały, że na danym terenie planowane jest ustanowienie użytku ekologicznego nie narusza prawa. Taki użytek może być ustanowiony także na terenach prywatnych i nie wymaga to zgody właściciela danego terenu. Jednakże jak każde ograniczenie prawa własności musi być poprzedzone stosowną analizą. Ustanowienie użytku ma na celu ochronę gatunkową, cel ten musi przeważać nad ochroną władztwa danej osoby nad gruntami. Zapisy planu wskazują, że Gmina K. planuje dopiero utworzenie ww. użytku na działkach skarżącego (do dnia rozpoznania skargi taki użytek nie został jednak utworzony odrębną uchwałą). W ocenie Sądu, samo zaplanowanie użytku na działkach skarżącego nie narusza prawa własności, ani nie wpływa na ich wykorzystywanie. To tylko wstęp do podjęcia właściwej uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego i tylko w tej uchwale można ustanowić ograniczenia dla działalności człowieka na tym terenie (art. 45 u.o.p.). Uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego, na który służy skarga do sadu administracyjnego. Sąd uznał zatem, że ograniczenia w wykorzystywaniu działek skarżącego wprowadzone w § 7 ust. 3 uchwały naruszają prawo i stwierdził nieważność ww. przepisu. Zdaniem Sądu, jeżeli Gminie K. zależy na ustanowieniu ww. użytku winna podjąć w tym zakresie stosowną uchwałę z zachowaniem odpowiedniej procedury. Dopiero po podjęciu uchwały o utworzeniu użytku ekologicznego mpzp w swoich zapisach może uwzględniać fakt, że taki użytek istnieje. Wskazać należy, że obszar objęty planem zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały przeznaczony został na obszar zalesiony i zadrzewiony łęgowo-łąkowy, stanowiący zieleń naturalną, nieurządzoną. Działki skarżącego, które w większości są nieużytkami i terenami pod rowami stanowią wyjątek zgodnie z § 5 ust. 10 uchwały na obszarze objętym mpzp, dla którego opracowuje się plan zalesienia na podstawie § 5 ust. 4 uchwały. Zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały, na całym obszarze planu zakazuje się: 1) użytkowania terenu przez podmioty niepubliczne lub nie będące stowarzyszeniami celowymi związanymi z charakterem użytkowania obszaru; 2) lokalizacji budowli niezwiązanych z zakresem określonym w § 4 ust. 2 niniejszej uchwały; 3) lokalizacji składowisk wszelkiego typu, np. refulatu z Odry Zachodniej. Skarżący sprzeciwiał się zakazom ustanowionym w się § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, gdyż według niego ograniczały nadmiernie jego władztwo nad terenami objętymi mpzp. Rozpoznając zarzut skarżącego, Sąd ocenił zapis § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały jako niezgodny z prawem. Na podstawie treści ww. przepisu organ w istocie zakazał skarżącemu działalności na terenie jego działek. Według Sądu, organ naruszył zasadę proporcjonalności. Zapisy § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały, w ocenie Sądu, nie narusza prawa. Lokalizacja budowli niezwiązanych z zakresem określonym w § 4 ust. 2 uchwały po wyeliminowaniu pkt 3 z § 4 ust. 2 nie ogranicza praw skarżącego. Jak wyżej wskazano w uzasadnieniu § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały odnosi się w istocie do terenów podlegających zalesieniu, któremu nie podlegają działki skarżącego. Przepis § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały związany jest z urządzeniami wodnymi, których posadowienie nie koliduje z możliwością wykorzystania nieruchomości przez skarżącego. Prawidłowa gospodarka wodna jest niezbędna dla każdego z terenów. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości, lecz Sąd nie znalazł do tego powodów. W ocenie Sądu, wystarczające jest stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części wskazanej w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na rzecz skarżącego zasadzono od organu kwotę 797 zł tytułem poniesionych kosztów postępowania, w tym 300 zł - wpisu sądowego, 480 zł - wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.