II SA/Sz 171/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania E. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], w sprawie ustalenia opłaty w wysokości 53.760,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. G., działka nr [...] o powierzchni 0,5973 ha, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze zwartym między ulicami G., M., terenami wojskowymi, rzeką D., terenem R. – D. i terenem linii kolejowej w K. oraz sprzedażą tej nieruchomości. Z uzasadnienia powołanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, co następuje: Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] ustalił dla E. Z. opłatę z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwocie 53.760,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren zielony (łąki trwałe) odłogowany, nieuprawiany i niezabudowany. Zgodnie z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znalazła się w obszarze elementarnym oznaczonym symbolem "86 U, MN" i została przeznaczona pod tereny usług z dopuszczeniem mieszkań dla właściciela usług, bądź personelu, w wymiarze łącznym do 30 % powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków na działce. Zmiana funkcji przedmiotowej nieruchomości spowodowała wzrost jej wartości. Powyższe zostało potwierdzone w opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 10 marca 2007 r., sporządzonej na zlecenie Gminy Miasto K. W dniu 9 grudnia 2006 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie opisanego wyżej planu miejscowego nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości w celu określenia jej wartości rynkowej dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Różnica pomiędzy wartością sprzedanej nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystania terenu przed uchwaleniem planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w uchwalonym planie miejscowym stanowi kwotę 179.200,00 zł, wobec powyższego opłata planistyczna, po zastosowaniu stawki procentowej określonej we wskazanej wyżej uchwale wyniosła 53.760,00 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej nie można kierować się faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości sprzed uchwalenia planu, o którym mowa w § 50 ust. 4 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 2007 r., bowiem przed uchwaleniem nowego planu miejscowego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...], jak również w obrocie prawnym znajdowała się decyzją z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił dla E. Z. jednorazową opłatę w wysokości 53.760,00 zł w związku ze wzrostem wartości opisanej wyżej nieruchomości, spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu z dnia [...], obejmującego wskazaną nieruchomość, oraz jej zbyciem na rzecz osób trzecich. Organ pierwszej instancji ustalił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r., zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia [...], na którą powołała się w swoim odwołaniu E. Z., ważna była przez rok od jej wydania. W ocenie organu pierwszej instancji przedmiotowa nieruchomość – według stanu na datę przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego wyżej terenu – stanowiła teren zielony (łąki trwałe) odłogowany, nieuprawiany i niezabudowany. Po uchwaleniu planu miejscowego zmieniła się funkcja tej nieruchomości, co spowodowało wzrost jej wartości ustalony i potwierdzony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 10 marca 2007 r. E. Z. zbyła przedmiotową nieruchomość w dniu 9 grudnia 2006 r., tj. przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości i spełnieniu pozostałych przesłanek, co stanowiło podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tego tytułu. W odwołaniu od powyższej decyzji, E. Z. wniosła o jej uchylenie. Zdaniem odwołującej się uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] nie miało wpływu na wzrost wartości nieruchomości. W obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na usługi związane z motoryzacją, co dodatkowo potwierdza decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę kompleksu usługowego – salon samochodowy i sprzętu medycznego. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, uznało, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. W wyniku analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: z dnia [...], który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., oraz z dnia [...], obowiązującego do dnia 31 grudnia 2005 r., organ odwoławczy doszedł do wniosku, że skoro ten pierwszy wprowadzał wyłącznie funkcję usługową, zaś drugi – obok funkcji usługowej przewidywał również możliwość budowy mieszkań dla właściciela usług lub personelu - to jest to zmiana mająca istotny wpływ na wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. W ocenie zatem Kolegium, zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu przedmiotowej nieruchomości, przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpił obiektywny wzrost wartości nieruchomości, co zostało potwierdzone w operacie szacunkowym z dnia 10 maja 2007 r. wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości poprzez wprowadzenie obok, funkcji usługowej, funkcji mieszkaniowej; nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło ponadto, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji na podstawy ustalenia opłaty, lecz zbyt szczegółowo oparł się o brzmienie § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Nie miało to jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten nie będzie miał zastosowania, bowiem fakt, że po uchwaleniu w 2005 r. planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, pozostaje poza sporem. Używane przez organ pierwszej instancji pojęcie "teren zielony (łąki trwałe) odłogowany, nieuprawiany i niezabudowany" jest nieprecyzyjny, bowiem teren przedmiotowej nieruchomości, pomimo tego, że jest niezabudowany, posiada zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze zgodnie z postanowieniami planu miejscowego z 1991 r. Wprawdzie, zarówno ów plan, jak i wydana w dniu [...] decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu już nie obowiązują, to jednak nie sposób ich pominąć w ocenie całokształtu materiału dowodowego niniejszej sprawy. Powyższe rozważania są również podstawą do odrzucenia argumentacji odwołującej się co do faktu, że sprzedany grunt był obciążony podatkiem od nieruchomości ze stawką, jak za działalność gospodarczą. Kolegium stwierdziło ponadto, że operat został sporządzony przez rzeczoznawcę zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Biegła dokonała wyceny przy zastosowaniu metody porównywania parami, dokonując przy tym analizy rynku lokalnego, tj. kilkudziesięciu transakcji zawartych w okresie dłuższym niż dwa lata, dotyczących zbycia w obrocie cywilnym nieruchomości gruntowych niezabudowanych, częściowo uzbrojonych lub posiadających dostęp do uzbrojenia, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i stanowiących przeważnie odłogowane grunty rolne, nieużytki i użytki zielone położone na obszarze rozpatrywanego obrębu ewidencyjnego oraz w innych obrębach ewidencyjnych stref peryferyjnych miasta K. E. Z., w skardze na powyższą decyzję Kolegium, wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, przeznaczona ona była pod usługi związane z motoryzacją. Twierdzenie zatem, że nowy plan zmienił na tyle przeznaczenie tej nieruchomości, że spowodowało to wzrost jej wartości, nie ma uzasadnienia. Nieruchomość ta niezmiennie od 1995 r. ma przeznaczenie usługowe. Mając to na względzie niezrozumiałym jest naliczenie opłaty w pełnej wysokości, co powinno mieć miejsce tylko w przypadku, gdyby przedmiotowa nieruchomość nie miała dotychczas żadnego związku z przeznaczeniem usługowym. Nowy plan do podstawowego sposobu przeznaczenia terenu (funkcja usługowa) dodał tylko funkcję uzupełniającą – mieszkalną wraz ze stosownymi ograniczeniami. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji nie wykazał należycie, w jaki sposób uchwalenie nowego planu wpłynęło na zmianę wartości nieruchomości i dlaczego opłata została naliczona w maksymalnej wysokości. Nie dokonano także aktualizacji wyceny będącej podstawą naliczenia opłaty. Ponadto, nowy plan został uchwalony z pominięciem terminów ustawowych, a dodatkowo, w ocenie skarżącej, niezrozumiałe jest wydanie dwóch różnych decyzji Kolegium w stosunku do dwóch decyzji Prezydenta Miasta K. o identycznej treści merytorycznej. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni. Uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą dla E. Z. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 53.760,00 zł. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 36 ust 4 ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwalaniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że wymieniony przez ustawodawcę organ gminy "pobiera opłatę", a zatem zobowiązany jest do ustalenia tej opłaty i jej pobrania. Opłata ta jest bowiem dochodem własnym gminy a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustala się na dzień jej sprzedaży. Z przepisu tego również wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przy czym, mając na względzie użyte w art. 36 ust. 4 ustawy sformułowanie "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła", należy przyjmować, iż wzrost wartości danej nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem (wynikiem) uchwalenia nowego planu miejscowego albo zmiany obowiązującego planu. Stosownie zaś do art. 37 ust 11 ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Stosownie do treści przepisu § 50 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że bezsporną okolicznością wykazaną w zaskarżonych decyzjach jest: 1) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...], nr [...] (Dz. Urz. [...] Nr [...]. Poz. [...]), obowiązującą od [...]; 2) zbycie nieruchomości w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący – E. Z. sprzedała działkę w K. nr [...] o powierzchni 5973m², aktem notarialnym z dnia [...].; 3) wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego przez organ, nastąpiło z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący - zawiadomienie z dnia 11 czerwca 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. G., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów działką nr [...] o powierzchni 0,5973 ha. Okolicznością kwestionowaną w rozpoznawanej sprawie jest natomiast wzrost wartości wyżej wskazanej nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu miejscowego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, co bezspornie wynika z akt sprawy, że wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, który przewidywał dla niego funkcję usługową, utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Stąd, w okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia wejścia w życie nowego planu przyjętego przez Radę Miejską w K. w dniu [...], uchwałą , nie obowiązywał dla tego terenu żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny wydana dla przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] przestała obowiązywać, co wynika z jej treści, z upływem roku od dnia jej wydania. Dlatego też uznać należy, do określenia wartości nieruchomości sprzed daty wejścia w życie nowego planu, należało przyjąć faktyczny sposób jej wykorzystania (art. 37 ust. 1 ustawy). Jak wynika z danych z ewidencji gruntów budynków i lokali przedmiotowa nieruchomość - na dzień przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego – faktycznie stanowiła łąki (ŁIII), działka była niezabudowana. Ten stan rzeczy, podobnie jak nowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, stanowiło podstawę dokonanej przez biegłą w operacie z dnia 10 marca 2007 r. wyceny tej nieruchomości. Wspomnieć należy, że do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości niezbędnym dowodem jest operat szacunkowy, który organ administracji zobowiązany jest ocenić ustalając, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej działki. W rozpatrywanej sprawie, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, że wspomniany wyżej operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Biegła dokonała wyceny przy zastosowaniu metody porównywania parami, dokonując przy tym analizy rynku lokalnego, tj. kilkudziesięciu transakcji zawartych w latach 2004 - 2007, dotyczących zbycia w obrocie cywilnym nieruchomości gruntowych niezabudowanych, częściowo uzbrojonych lub posiadających dostęp do uzbrojenia, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i stanowiących przeważnie odłogowane grunty rolne, nieużytki i użytki zielone położone na obszarze rozpatrywanego obrębu ewidencyjnego oraz w innych obrębach ewidencyjnych stref peryferyjnych miasta K. Mając na uwadze powyższe za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące okoliczności, że w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, przeznaczona ona była pod usługi związane z motoryzacją, a tym samym, że nowy plan miejscowy nie zmienił na tyle przeznaczenia tej nieruchomości, że spowodowało to wzrost jej wartości. Skoro, jak już wyżej wskazano, obowiązujący plan miejscowy został uchwalony w czasie, kiedy na danym obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość nie obowiązywał już plan miejscowy, ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to w celu ustalenia opłaty planistycznej należało wziąć pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu, co też zostało uczynione w opisanym wyżej operacie szacunkowym z dnia 10 marca 2007 r. na podstawie danych z ewidencji gruntów, budynków i lokali. Zaskarżona decyzja została wydana zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym podkreślić należy fakt, że jej uzasadnienie w części zawierającej stanowisko Kolegium dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego, jest nietrafne. Nie miało ono jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.