II SA/Sz 173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2008r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujący stan sprawy. Starosta decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P., Rejon Dystrybucji W., odmówił przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji własnej na wytwarzanie odpadów znak: [...] z dnia [...] udzielonej dla "E" S.A. Zakładu Dystrybucji Energii Rejon Dystrybucji W., ul. [...] na rzecz wnioskodawcy, tj.: Sp. z o.o. Zakład Dystrybucji Energii Rejon Dystrybucji W., W., ul. [...], spółki powstałej dniu [...] w wyniku łączenia spółek kapitałowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] wpłynął wniosek Operator Sp. z o.o. Zakład Dystrybucji Energii Rejon Dystrybucji W. o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty na wytwarzanie odpadów z dnia [...] Nr [...]. Powyższa decyzja wydana została dla "E" S.A. - Zakładu Dystrybucji Energii Rejon Dystrybucji W., a następnie w związku ze zmianą nazwy zakładu zmieniona decyzją nr [...] z [...]. i [...] z dnia [...]. Organ podał dalej, że pierwszy wniosek o przeniesienie praw i obowiązków wpłynął w dniu [...]. Na podstawie dokładnej i wnikliwej analizy przedstawionych dokumentów stwierdzono, że wnioskodawca z dniem [...] przejął wszystkie zobowiązania poprzedniego właściciela wraz z całą instalacją. Zdaniem Starosty z zestawienia przepisów art. 190 i art. 191 Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Z 2006 R. Nr 129, poz. 902 ze zm.) wynika, że decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wydawana jest zainteresowanemu z nabyciem instalacji, ale jeszcze przed przejęciem praw własności do tej instalacji. W obecnej sytuacji, przeniesienie w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...]. nie jest możliwe do wykonania, gdyż przejęcie instalacji nastąpiło w dniu [...], a z pierwszym wnioskiem wystąpiono w dniu [...], stąd w ocenie organu I instancji, nie zachodzi sposób przejęcia instalacji opisany w art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na poparcie swojego stanowiska Starosta powołał się na pismo Ministerstwa Środowiska z dnia [...], znak: [...]. W odwołaniu od tej decyzji Operator Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P. Rejon Dystrybucji W. podniosła, że z art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska nie można wywieść, iż przeniesienie praw i obowiązków może nastąpić tylko przed nabyciem tytułu prawnego, bowiem żaden z tych artykułów nawet nie zawiera zwrotu "przed nabyciem tytułu prawnego". Natomiast pismo [...], na które powołuje się Starostwo to, zdaniem Spółki, "wyjaśnienia" Ministerstwa Środowiska, nie będące w żaden sposób źródłem stanowionego prawa. Strona odwołująca się zacytowała dalej treść art. 494 § 1 i § 2 Kodeksu spółek handlowych, zgodnie z którym spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. W związku z powyższym, zdaniem Sp. z o.o. brak jest również podstaw do odmowy przeniesienia praw i obowiązków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji błędnie przyjął art. 190 ust. 1 i art. 191 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Art. 190 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, iż przeniesienie praw i obowiązków jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż z dniem [...] Sp. z o.o. Zakład Dystrybucji P. Rejon Dystrybucji W. powstał w wyniku zmian organizacyjnych spółki. Łączenie spółek zgodnie z art. 492 § 1 Kodeksu spółek handlowych skutkuje przejęciem majątku spółki przejmowanej przez spółkę przejmującą lub przez zawiązanie nowej spółki, na którą przechodzi majątek łączących się spółek. Natomiast zgodnie z art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych na spółkę przejmującą z mocy prawa przechodzi pozwolenie wydane spółce przejmowanej. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie zachodzi przesłanka zmiany stosunku prawnego poprzez zmianę przedmiotową w rozumieniu zapisu art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, lecz podmiotową związaną z łączeniem spółek kapitałowych i w tym przypadku nie ma on zastosowania. Kolegium podkreśliło, że jest to wyjątek od reguły, który w żadnym wypadku nie może być interpretowany rozszerzająco. W świetle tego zapisu, zdaniem organu odwoławczego, należy stwierdzić, że połączenie spółek nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków spoczywających na określonej spółce i tym samym przeniesienia decyzji na wytwarzanie odpadów winno się odbyć wyłącznie na podstawie przepisów Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji powinien zbadać, czy miało miejsce jedynie przejęcie zakładu przez Sp. z o.o., z którym wiązało się pozwolenie na wytwarzanie odpadów, choć w obrocie prawnym nadal funkcjonuje spółka, która była adresatem takiej decyzji. Zdaniem Kolegium w takim przypadku nie będzie podstaw do przyjęcia, że uprawnienia wynikające z pozwolenia na wytwarzanie odpadów przechodzą na inny podmiot. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka z o.o. Oddział Dystrybucji P., Rejon Dystrybucji W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jednocześnie zarzuciła, iż pomimo korzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, uzasadnienie tej decyzji oraz wynikające z niego wytyczne dla organu I instancji zawierają poważne błędy merytoryczne powstałe na skutek wadliwej interpretacji przepisów prawa. Strona skarżąca podniosła, że Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia [...], znak: [...] dokonało jednoznacznej interpretacji przepisów dotyczących przeniesienia praw i obowiązków z pozwoleń wydanych na podstawie art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tą interpretacją na podstawie art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych na spółkę przejmującą automatycznie przechodzi pozwolenie wydane spółce przejmowanej i analogicznie na zawiązaną nową spółkę przechodzi pozwolenie udzielone którejkolwiek ze spółek łączących się. W świetle tego przepisu, w ocenie Skarżącej, należy stwierdzić, że połączenie spółek nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków spoczywających na określonej osobie prawnej - spółce powstałej przez połączenie spółek, w tym wynikających z ww. decyzji - pozwoleń lub zezwoleń, udzielonych jednej z nich. Spółka z o.o. podkreśliła dalej, że przepis art. 494 § 2 stosuje się do decyzji wydanych po dniu wejścia w życie Kodeksu Spółek Handlowych, tzn. po dniu 1 stycznia 2001 r., co wynika z treści art. 618 Kodeksu. Natomiast zgodnie z art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, możliwe jest przeniesienie, w drodze decyzji, na zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, praw i obowiązków wynikających z pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Zdaniem Spółki przepis ten dotyczy okresu przed nabyciem tytułu prawnego. Nadto przepisu art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stosuje się w przypadku łączenia się spółek kapitałowych, ponieważ dotyczy on innych sytuacji, a mianowicie takich, w których nie następuje zmiana co do podmiotów stosunku prawnego, a jedynie co do przedmiotu, czyli tytułu prawnego do instalacji (np. prawa własności). Przepis ten nie stanowi przeszkody w stosowaniu art. 492 § 2 Ksh. Konkludując strona skarżąca stwierdziła, że na "X" Sp. z o.o., która w 2007 r., w wyniku połączenia spółek w trybie art. 492 § 1 Ksh, przejęła majątek "Y" Sp. z o.o. oraz "Z" Sp. z o.o., automatycznie przeszły pozwolenia i zezwolenia, wydane wcześniej tym spółkom na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska. Z powyższego stanowiska Ministerstwa Środowiska wynika zatem, że na skarżącą automatycznie, z mocy prawa przeszło wydane pozwolenie i tym samym przepis art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma tutaj zastosowania. W świetle powyższego prezentowane przez SKO stanowisko, iż przeniesienie decyzji na wytwarzanie odpadów winno odbyć się tylko i wyłącznie na podstawie przepisów Kpa, zdaniem Skarżącej, jest w tym przypadku bezpodstawne. Spółka z o.o. zarzuciła również błędną interpretację treści przepisów art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Skarżącej stanowisko organów, iż decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia może zostać wydana zainteresowanemu nabyciem instalacji tylko i wyłącznie przed nabyciem przez niego prawa własności tych instalacji nie znajduje oparcia w treści tych przepisów. Żaden z nich nie zawiera bowiem takiego rygoru. Natomiast przeciwnie przepis z art. 190 powołanej ustawy daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących instalacji podmiotom zainteresowanym nabyciem tytułu prawnego do tej instalacji, a więc podmiot wnioskujący w momencie składania przedmiotowego wniosku nie musi być właścicielem instalacji, której pozwolenie ma dotyczyć. W przypadku zmian podmiotowych wśród adresatów pozwoleń na korzystanie ze środowiska mogłyby pojawić się wątpliwości związane z ustaleniem, od kiedy wywołują one skutki prawne i właśnie dlatego, w celu wyeliminowania tych wątpliwości, w art. 191 ustawy określono, że następuje to dopiero po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że w dacie przesłania do Kolegium akt sprawy organ I instancji zgodnie ze wskazaniem zawartym w zaskarżonej decyzji z dnia [...], Nr [...] uzupełnił akta o umowę zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa, z której wynika, że strony umowy zgodnie postanowiły, iż z uwagi na zbycie Oddziału na rzecz Spółka z o.o. przeszły jedynie prawa wynikające z umów związanych z prowadzeniem działalności dystrybucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż te, które podniesione w jej treści. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd bada zarówno prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, jak i trafność wykładni tych przepisów. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zatem przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim zbadanie, czy prawidłowo został zastosowany przez organ odwoławczy ten przepis. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W świetle powyższego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki ustawowe, a mianowicie, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 Kpa. Należy przy tym podkreślić, że żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa stanowi bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w myśl art. 136 Kpa ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie rozpoznało sprawy w jej całokształcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż organ odwoławczy w istocie zaprezentował odmienną od organu I instancji ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście interpretacji przepisów dotyczących przeniesienia praw i obowiązków z pozwoleń wydanych na podstawie art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.). Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy należy stwierdzić, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że możliwe są takie stany faktyczne, w świetle których zaistnieje wyjątek określony w art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska okaże się zasadne. Jednakże z uwagi na to, że organ II instancji uchylił się od oceny istniejącego stanu faktycznego przedwczesne byłoby w ocenie Sądu przesądzanie tej kwestii na etapie postępowania sądowego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.