II SA/Sz 174/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Elżbieta Makowska/spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. NR [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku. Starosta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit.a i b, art. 23 ust.1 i 2, art. 24 ust. 3. art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz art. 104 Kpa - odmówił M. T. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, - uznał w/w za osobę bezrobotną z dniem [...] r. z prawem do zasiłku od dnia [...] r. na okres 12 miesięcy w wysokości [...] zł. brutto miesięcznie. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że M. T. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu [...] r. W dniu [...] r. PUP otrzymał od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Inspektorat decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą ustalenia M. T. wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 37k ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn. Jednakże "w związku z tym, że ZUS oddalił okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od [...], ponieważ w tym czasie strona kontynuowała naukę w szkole średniej poza miejscem zamieszkania, a praca w gospodarstwie nie mogła być świadczona codziennie w pełnym wymiarze, lecz w ramach czasu wolnego-dorywczo, organ przyjął, że M. T. nie spełnia warunków określonych w powyższym artykule, ponieważ nie posiada wymaganego 30-letniego okresu zatrudnienia. M. T. w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego podnosząc, że argumentacja ZUS jest nierzetelna, subiektywna i nieuczciwa. Strona wyjaśniła, że pomimo kontynuowania nauki świadczyła pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie [...]r. bowiem przebywała na terenie gospodarstwa ( dojeżdżała codziennie, nie mieszkała w internacie) w czasie przypadającym na intensywne prace gospodarskie - obrządek, przygotowanie pożywienia i karmienie zwierząt oraz godziny popołudniowe i wieczorne- przypadające na pracę w polu, ogrodzie i zwierzętach. Były to Jej codzienne obowiązki, nie wyłączając dni świątecznych, ferii i wakacji. Odwołująca się wskazała ponadto, że do dnia [...] r. pod pojęciem domownika, zgodnie z ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, należało rozumieć członków rodziny rolnika i osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli: pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania. Zdaniem strony, powyższa definicja, która obowiązywała w okresie świadczenia przez Nią pracy w gospodarstwie nie zawierała wymogu świadczenia tejże pracy codziennie w pełnym wymiarze jak podano to w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58,poz.514 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu odwołania- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda w lakonicznym uzasadnieniu decyzji ustalił, że strona w dniu [...] r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił stronie przyznania w/w świadczenia. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poczym stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że M. T. nie spełniła jednego z warunków określonych w tym przepisie, gdyż nie ma udokumentowanego 30-letniego okresu uprawniającego do emerytury. Brak jest zatem podstaw do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. M. T. wniosła na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego i przyznania Jej tego świadczenia. Skarga została oparta na zarzutach: 1. naruszenia praworządności, a w szczególności obrazy prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i nie zastosowania art. 37k ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, 2. błędu w ustaleniach faktycznych poczynionych przez ZUS jak i pominięcie przez Wojewodę okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, co czyni te decyzje nierzetelnymi, nieuczciwymi i subiektywnymi. W uzasadnieniu skargi wyeksponowano przede wszystkim nie ustosunkowanie się organu II instancji do zarzutów odwołania. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co, następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza między innymi, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych co do istoty sprawy, a więc nie przyznaje świadczeń, nie orzeka o prawach lub obowiązkach stron. Do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego władczo o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu prawa powołane są bowiem właściwe organy administracji publicznej . Istota kontrolnej funkcji sądu polega natomiast na tym, że w przypadku stwierdzenia istotnych wad prawnych decyzji, sąd decyzje taką - w zależności od rodzaju i rangi stwierdzonego uchybienia- uchyla lub stwierdza jej nieważność. Z tego powodu, wniosek skargi o reformację decyzji, tj. jej uchylenie i przyznanie świadczenia przedemerytalnego należało uznać za bezprzedmiotowy. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie zasadne są te zarzuty skargi, które wskazują na naruszenie prawa procesowego przez organ odwoławczy. Lektura uzasadnienia decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że organ ten, nie poczynił w zasadzie żadnych ustaleń faktycznych i w ogóle nie odniósł się do treści odwołania. Tymczasem z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15), wynika powinność organu odwoławczego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozpoznanej i rozstrzygniętej. Do istoty postępowania dwuinstancyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. Rola organu II instancji nie polega zatem wyłącznie na kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale przejawia się w powtórnym rozpatrzeniu sprawy w kontekście zarzutów i wniosków odwołania. W rozpatrywanej sprawie z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika jakie organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o zebrany przez organ i instancji materiał dowodowy, a w szczególności brak jest ustosunkowania się Wojewody co do okoliczności faktycznych i prawnych wskazanych w odwołaniu na poparcie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych. Takie zaniechanie ze strony organu II instancji narusza art. 107 §3 Kpa w związku z art. 140 Kpa. Wyżej opisane uchybienia organu odwoławczego mogły mieć - zdaniem sądu - istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając bowiem ostatecznego sposobu jej rozstrzygnięcia zauważyć trzeba, iż rozstrzygniecie merytoryczne organu I instancji w zaskarżonej części, a więc w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego zostało oparte na nieprawomocnej decyzji ZUS-u. Warunki jakie muszą być spełnione dla przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego określone zostały w powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 37 k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. ( tekst jedna. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm. ). Przepis ten co do zasady ( z wyłączeniem pracowników byłych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) określa: w ust. 1 przesłanki materialno-prawne świadczenia, w ust. 2 wysokość świadczenia, w ust. 3-7 zasady postępowania przy ustalaniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Z norm tych wynika, że świadczenie przedemerytalne ustala i przyznaje starosta, który także wskazuje jego wysokość, ale po ustaleniu, ze zostały spełnione warunki materialnoprawne określone w art. 37 k ust. 1 w tym warunek posiadania wymaganego prawem okresu uprawniającego do emerytury. Stosownie do ust. 3, 4 i 5 tego art. decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego wydaje organ rentowy na wniosek powiatowego urzędu pracy, do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawach świadczeń emerytalnych, od decyzji organu rentowego przysługują środki odwoławcze, określone w odrębnych przepisach. Taka decyzja organu rentowego podlega kontroli sądu powszechnego ( art. 476 § 2 pkt 4 Kpc) jako sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 477§ 1 Kpc odwołanie od decyzji organów rentowych wnosi się w terminie 30 dni od otrzymania decyzji. Decyzja ZUS-u w niniejszej sprawie wydana została. [...]r., natomiast decyzja starosty została wydana, [...] r. a zatem niezależnie od tego, kiedy decyzja organu rentowego doręczona została stronie, z zestawienia tych dwóch dat wynika dowodnie, że organ I instancji orzekł przed upływem terminu do wniesienia przez M. T. odwołania do sądu powszechnego od decyzji organu rentowego. Nie zostało ustalone w sprawie, czy strona takie odwołanie składała, co więcej nie wiadomo jest czy została prawidłowo pouczona w tym przedmiocie, bowiem w aktach administracyjnych znajduje się wyłącznie decyzja doręczona organowi z wykreślonym tekstem pouczenia a natomiast opatrzona następującą informacją: " Decyzja w trybie Kpa zostanie wydana przez Powiatowy Urząd Pracy". Ustawodawca przewidział rozwiązanie w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego przedłuża się z powodu trwającego postępowania w sprawie ustalenia wysokości emerytury dla ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. W myśl art. 37 k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w przypadku braku możliwości ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego z powodu trwającego postępowania dotyczącego ustalenia wysokości emerytury, świadczenie przedemerytalne wypłaca się w kwocie zaliczkowej, w wysokości 120 % zasiłku o którym mowa w art.24 ust.1. W tym stanie sprawy, z przyczyn o których mowa wyżej, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 P.p.s.a.