II SA/Sz 174/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2024 r. nr SKO/HM/430/24/2024 w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 – j.t. ze zm., dalej jako: "u.p.s."), art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. nr 140 w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 (M.P. z 2018r., poz. 1007 ze zm., dalej: "uchwała"), Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. (dalej jako: "MOPR"), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., przyznał A. N. (dalej jako: "Strona" oraz "Skarżący") świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 50,00 zł od dnia 1 grudnia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, a także na podstawie zebranych dokumentów stwierdzono, że Strona spełniła przesłanki do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. Ustalono, iż dochód Strony stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie 261,11 zł i nie przekracza 200 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które w przypadku osób samotnie gospodarujących wynosi 776,00 zł, wobec czego 200 % wyżej wymienionego kryterium stanowi kwota 1 552 zł. W konsekwencji wywiedziono, iż wnioskodawca spełnił warunki określone w uchwale. Nadto organ I instancji wyjaśnił, iż wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym MOPR, przy jednoczesnym wyjaśnieniu, iż aktualnie pozostają one ograniczone, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. Jednocześnie wykazano zakres środków jakimi dysponował MOPR w 2023 roku przeznaczonych na realizację zadań w zakresie wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu", ukształtowany na niższym poziomie aniżeli w roku ubiegłym, przy analogicznej jak poprzednio liczbie osób uprawnionych do otrzymania wsparcia. Nie zgadzając się z powołaną decyzją A. N. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, kwestionując wysokość przyznanego zasiłku, który został zmniejszony o 80 % w stosunku do roku ubiegłego, a nadto przyznany wyłącznie na jeden miesiąc. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 35, art. 36 oraz art. 122a k.p.a. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 2 lutego 2024 r., nr SKO/HM/430/24/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że: "decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. organ pierwszej instancji przyznał A. N. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 50,00 zł od dnia 1 października 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r.". Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wobec Strony zmaterializowały się przesłanki udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, tj. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Odnosząc się do zarzutów Strony dotyczących wysokości przyznanej pomocy Kolegium wskazało, iż pomoc nie zawsze zostanie przyznana w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o świadczenie. Organy pomocy społecznej, dysponując bowiem ograniczonymi środkami finansowymi musza mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, lecz także uwzględnić potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia. Zwrócono uwagę, iż z uwagi na dużą ilość osób spełniających warunki przyznania pomocy społecznej, wielkość tej pomocy musi być racjonalna tzn. wystarczać dla wszystkich potrzebujących w zakresie, na jaki pozwalają możliwości pomocy społecznej. W tej kwestii Kolegium przeanalizowało zakres środków jakimi dysponował Ośrodek w 2023 roku względem kwoty roku ubiegłego, tj. 2022 z uwzględnieniem ilości osób uprawnionych do uzyskania świadczenia będącego przedmiotem sprawy. Przeprowadzona weryfikacja doprowadziła Kolegium do stwierdzenia, iż wysokość przyznanej Stronie kwoty, tj. 50,00 zł pozostawała w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego. Zauważono nadto, iż Strona wnioskowała o przyznanie pomocy wyłącznie w jednym miesiącu, tj. grudniu 2023 roku. Kolegium po dokonaniu oceny sytuacji Skarżącego podkreśliło zarazem, iż pozostaje on pod stałą opieką MOPR, bowiem w poprzednich latach otrzymywał pomoc finansową w formie zasiłków celowych i zasiłku okresowego z przeznaczeniem na różne cele, m.in. dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości, środków higieny osobistej, czy także zakupu farb niezbędnych do pomalowania mieszkania, jak również wykupu leków. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja jako wymagająca przeprowadzenia wcześniej postępowania wyjaśniającego została wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Kwestionując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2024 r. A. N. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, w dniu 22 sierpnia 2024 r., pełnomocnik skarżącego, wyznaczony w ramach pomocy prawnej, podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Nadto zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według powyższych kryteriów wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym jego usunięcie z obiegu prawnego. W badanej sprawie Skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na miesiąc grudzień 2023 roku. Stosownie do art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie do ust. 2 przywołanego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wobec spełnienia przez Skarżącego przesłanek udzielenia postulowanej pomocy, organ I instancji uwzględnił jego wniosek i przyznał świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 50 zł od dnia 1 grudnia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., czyli na wnioskowany przez Skarżącego okres. W rezultacie rozpoznania złożonego przez Stronę odwołania Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i utrzymało decyzję w mocy. Należy jednak zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia 2 lutego 2024 r. zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią sentencji a uzasadnieniem rozstrzygnięcia, która to w istotnym stopniu podważa prawidłowość wydanej decyzji. Mianowicie w sentencji decyzji Kolegium prawidłowo wskazało rozstrzygnięcie organu I instancji podlegające weryfikacji w postępowaniu odwoławczym, tj. oznaczone jako decyzja z dnia 13 grudnia 2023 r., nr [...] wydana wobec A. N. w przedmiocie przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 50 zł od dnia 1 grudnia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Natomiast już w pierwszym fragmencie uzasadnienia organ II instancji odmiennie zakreślił okres na jaki przyznany został zasiłek celowy decyzją organu I instancji. Wskazano bowiem, iż: "Decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. organ pierwszej instancji przyznał A. N. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 50,00 zł od dnia 1 października 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r.". Z kolei w dalszych fragmentach uzasadnienia organ II instancji zakreśla okres od dnia 1 grudnia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji a uzasadnieniem istnieje sprzeczność, poddająca w wątpliwość jakiej decyzji dotyczyła kontrola Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Nie ulega wątpliwości, iż to osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu lub nałożonym obowiązku. Stanowisko takie przyjął np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt l SA/Wa 264/05, w którym wskazał, że: "W przypadku zaistnienia sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy dać osnowie". Jednocześnie to właśnie uzasadnienie decyzji będące jej niezbędnym elementem stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. pozwala na adekwatne skontrolowanie poprawności wydanej decyzji. Funkcją uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Pozwala na prześledzenie toku oraz prawidłowości rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ma zatem kluczowe znaczenie dla skuteczności procesu weryfikacji decyzji w trybie odwoławczym oraz w trybach nadzwyczajnych, a w szczególności dla prawidłowej realizacji kontrolnej funkcji sądu administracyjnego w stosunku do działalności administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem nie może być niedających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 520/09). Powołane stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem należy zakwalifikować do omyłki istotnej, niepodlegającej naprawieniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 581/06 "Instytucja sprostowania oczywistej omyłki nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ błędu proceduralnego". Zakres ujawnionej sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem decyzji organu II instancji jest o tyle kluczowy, że w istocie uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, jaka faktycznie decyzja podlegała kontroli przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu wielości rozstrzygnięć wydanych wobec Skarżącego. Okres na jaki przyznano w sprawie zasiłek stanowi istotny element decyzji wyznaczający w ogóle zakres przedmiotowy sprawy, mianowicie pomoc społeczna przyznawana jest w określonej kwocie, a nadto na wyznaczony okres czasu. Tym samym niezbędne jest precyzyjne oznaczenie tychże elementów w samej sentencji wydanego rozstrzygnięcia, lecz również w uzasadnieniu mającym przecież odzwierciedlać tok rozumowania organu, w tym także co do okresu przyznawanego świadczenia. Znamienna nadto jest okoliczność, iż organ II instancji nawet w treści samego uzasadnienia pozostaje niekonsekwentny co do okresu na jaki przyznano Skarżącemu zasiłek decyzją organu I instancji. Mianowicie na wstępie uzasadnienia wskazuje, iż jest to okres od dnia 1 października 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r., zaś w dalszej części podaje okres od dnia 1 grudnia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Mając powyższe na uwadze, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania (art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a.), które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci sprzeczności między sentencją a uzasadnieniem decyzji o randze mającej kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości wydanej decyzji niezbędne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Charakter nieścisłości zawartej w zaskarżonej decyzji nie pozwala na jej merytoryczną ocenę, bowiem nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy organ odwoławczy poddał kontroli instancyjnej faktycznie zaskarżoną decyzję I instancji. Jednocześnie powyższe oznacza brak wymaganej rzetelności w działaniu organu, a zarazem godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium w Szczecinie uwzględni zawarte w niniejszym orzeczeniu stanowisko. Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.