II SA/Sz 175/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Sędzia WSA Iwona Tomaszewska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej S. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał M. M. pozwolenie na budowę obejmującą: przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] wraz z rozbiórką pomieszczeń gospodarczych i budowę w tym miejscu pomieszczeń mieszkalnych. Decyzja zawierała pouczenie m. in. o tym, iż "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dokonanie istotnego odstępstwa bez zmiany decyzji skutkuje utratą ważności pozwolenia na budowę". Na przedmiotową budowę wyraziła zgodę na piśmie S. B. – współwłaścicielka sąsiedniego domu bliźniaczego. Powyższa decyzja została w dniu [...] r. przeniesiona także na M. M. – współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. B. wniosła o wstrzymanie prac budowlanych, wskazując że budowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto budynek mieszkalny został rozebrany do fundamentów, co stwarza zagrożenie stabilności jej budynku mieszkalnego. O terminie wizji lokalnej inspektor powiadomił M. M. pismem z [...] r. odebranym w tym samym dniu. Przeprowadzona przez inspektora nadzoru budowlanego w dniu [...] r. wizja lokalna wykazała prowadzenie przez inwestorów robót rozbiórkowych budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] – czego nie obejmowała decyzja o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzając, że wykonywane roboty budowlane istotnie odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę, wstrzymał postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał w trybie natychmiastowym wykonanie zabezpieczenia ścian odkopanych poniżej terenu, znajdujących się na granicy posesji przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że rozbiórka budynku mieszkalnego spowodowała utratę przedmiotu, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę i tym samym stała się ona bezprzedmiotowa. W związku z tym zamierzenie inwestycyjne będzie mogło być realizowane po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę z właściwego organu architektoniczno budowlanego. Decyzja ta została uchylona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., wydaną "za zgodą stron" na podstawie art. 154 K.p.a. Obie te decyzje nie zostały doręczone S. B. Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. Po rozpatrzeniu wniosku inwestorów z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. zatwierdził zamienny projekt budowlany i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została doręczona stronom w dniu [...] r. Wobec złożenia przez inwestorów oświadczenia, że nie wniosą odwołania, na egzemplarzu decyzji doręczonej inwestorom w dniu [...] r. odciśnięto pieczęć o treści: "Decyzja niniejsza jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i podlega wykonaniu" – ksero decyzji załączone do pisma inwestorów z [...] r. do organu odwoławczego, w aktach tego organu, k. 78. W dniu [...] r. S. B. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skargę na postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczącą wznowienia przez inwestorów robót budowlanych, zarzucając, iż nie była stroną postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z tym S. B. wniosła o natychmiastowe wstrzymanie prac budowlanych oraz uznanie jej jako strony w postępowaniu i o przedstawienie jej dokumentacji nowego budynku, budowanego na miejscu rozebranego dotychczasowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] r. do organu I instancji uznał tę skargę za odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił inwestorów, że należy wstrzymać roboty budowlane do czasu rozpatrzenia odwołania, natomiast organ odwoławczy pismem z [...] r. ostrzegł inwestorów, że wykonywanie robót na podstawie decyzji, która nie stała się ostateczna, jest niezgodne z prawem. W dniu [...] r. inwestorzy powiadomili organ odwoławczy, że rozbiórka budynku nie była samowolą a jedynie odstępstwem od pozwolenia na budowę, gdyż w trakcie prac budowlano-rozbiórkowych okazało się, że ściana od strony sąsiadów była rozkruszona i nastąpiło jej zawalenie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził, na wniosek inwestorów M. M. i M. M., projekt budowlany zamienny budynku jednorodzinnego w zabudowiebliźniaczej przy ul. [...] w [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku na podstawie projektu zamiennego zatwierdzonego własną decyzją. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy wykonując roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., znak: [...], wydanej przez Prezydenta Miasta [...], wykonali także roboty budowlane nie objęte pozwoleniem na budowę, polegające na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przeznaczonego do przebudowy i nadbudowy, w tym ściany usytuowanej w bezpośredniej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, tym samym nie zastosowali się do ww. przepisu prawa. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zastosowanie mają przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi organ powiatowy wstrzymał postanowieniem z dnia [...] r. roboty budowlane związane z rozbiórką przedmiotowego obiektu. Następnie organ powiatowy zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, umożliwiający inwestorom doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nakładając na inwestorów decyzją z dnia [...] r. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że po dostarczeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając zgodnie z prawem, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydał zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że nieuznanie skarżącej przez organ powiatowy za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym było sprzeczne z przepisem art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, w związku z czym organ wyższej instancji, uznając skarżącą za stronę postępowania, rozpatrzył wniesione odwołanie. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że przyjęty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] tok postępowania należy uznać za prawidłowy i zgodny z prawem. Organ II instancji uchylił jednak zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, stwierdzając, że zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W związku z tym, po wznowieniu robót budowlanych inwestor jest zobowiązany prowadzić roboty budowlane według zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu odwoławczego, nie zaś na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ administracji budowlanej. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] S. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu I instancji w całości oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie projektu zmiennego zatwierdzonego tą decyzją - zgodnie zatem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego dopiero od tej chwili można było rozpocząć prace budowlane, tymczasem do tego czasu budynek już postawiono w stanie surowym bez zadaszenia, wobec czego wydana decyzja wydaje się być bezprzedmiotową, a powstała budowla samowolą budowlaną. Skarżąca zarzuciła też, że postanowieniem z [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych - wobec stwierdzenia, że roboty "prowadzone są niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym gdyż inwestor dokonał bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbiórkę do stanu zerowego i częściowo poniżej" - nakazano inwestorom w trybie natychmiastowym wykonanie zabezpieczenia ścian odkopanych poniżej powierzchni terenu obiektów zlokalizowanych w bezpośredniej granicy z nieruchomością skarżącej. Obowiązek ten nie został wykonany - niezabezpieczona ściana zamokła, a wewnątrz mieszkania skarżącej powstał grzyb - mimo tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydawał kolejne decyzje: z [...] r., a decyzją z [...] r. zatwierdził projekt zmienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem skarżącej decyzje te nie były decyzjami ostatecznymi i pozostają one w sprzeczności z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła też, że od wydanych decyzji nie mogła się odwołać gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał jej za stronę, czym co naruszył art. 28 K.p.a. Taki tok postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jednak za prawidłowy i zgodny z prawem. Na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca wniosła w dniu [...] r. skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na którą w dniu [...] r. otrzymała odpowiedź uznającą ją za stronę. Skarżąca wskazała dalej, że w związku z tym pismem, w dniu [...] r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Budowlanego w [...] o zauważonych nieprawidłowościach na budowie, oraz o prowadzeniu robót budowlanych mimo decyzji o ich wstrzymaniu. Skarżąca podnosi, że mimo tego zawiadomienia nie podjęto żadnych działań mogących przeciwdziałać prowadzonej nielegalnie budowie, jak też nie udzielono odpowiedzi na jej pismo, przez co naruszono art. 35 §§ 1 – 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. Mimo tych naruszeń prawa organ II instancji wydał decyzję ostateczną, w uzasadnieniu której stwierdzono wprawdzie, że inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i tym samym nie zastosowali się do przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego - takie postępowanie uznano za istotnie odbiegające od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - jednak nie zastosowano w tej sytuacji art. 36a ust. 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej takim postępowaniem doprowadzono do powstania samowoli budowlanej, naruszając przy tym jej interes, co jest niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Do skargi załączono m. in. zdjęcie prowadzonej budowy oznaczone datą [...] r. W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca dodatkowo podniosła, iż we wszystkich decyzjach mowa jest o budowie domu typu "bliźniak", natomiast został wybudowany dom wolnostojący bez wspólnej ściany, odległy od jej domu o 2 do 4 cm. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a skarga jest zasadna. Na wstępie stwierdzić należy, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych, rozstrzygnął merytorycznie sprawę na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Przepis ten w sposób jednoznaczny nakazuje nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w treści (sentencji) decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – wymogu tego zaskarżona decyzja jednak nie spełnia i dlatego, wobec naruszenia przepisu prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, decyzję taką już z tego powodu należało uchylić. Zauważyć przy tym należy, że zamieszczenie (nawet z podkreśleniem) omawianego obowiązku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi wypełnienia nakazu ustawy. Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę organy obu instancji nie umożliwiły stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.), a to uchybienie ze strony organu II instancji jest o tyle istotne, gdyż rozstrzygał on merytorycznie sprawę, wiedząc także o tym, iż organ I instancji bezzasadnie odmawiał skarżącej przymiotu strony w postępowaniu, powołując się przy tym na wyroki sądowe, które stanowiska takiego w ogóle nie uzasadniają. W tym zakresie – do postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej -wskazać należy na aktualny pogląd doktryny, zgodnie z którym do takiego postępowania nie odnosi się ograniczenie pojęcia strony, które zostało przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (Z. Cieślik: komentarz do art. 48 Prawa budowlanego – stan prawny 01.08.2003 r. - LEX/el 2003). Przede wszystkim jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie rozpatrzył należycie stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), co także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nadzoru budowlanego, po wstrzymaniu robót budowlanych, przystępując do rozpoznania wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu zamiennego i zezwolenie na wznowienie robót budowlanych obowiązany jest czuwać nad wykonaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, co - wobec zgromadzonego materiału dowodowego - w ocenie Sądu budzi poważne wątpliwości, iż inwestor mimo wstrzymania robót prowadził je dalej. O fakcie wznowienia robót skarżąca informowała organ II instancji w piśmie z [...] r. (potraktowanym przez organ odwoławczy jako odwołanie), wnosząc o "natychmiastowe wstrzymanie prac budowlanych", informowała także o tym lokalna prasa – kserokopia artykułu prasowego z [...] r. przekazana została organowi odwoławczemu przez skarżącą w dniu [...] r. O dalszym prowadzeniu robót przez inwestora skarżąca informowała także organ I instancji pismem z [...] r. – żądając ponadto informacji o sposobie wykonania obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Takie zachowanie inwestora, tj. prowadzenie dalszych robót budowlanych mimo nakazu ich wstrzymania, podważałoby zasadność dalszego postępowania co do legalizacji budowy w trybie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę (art. 50a Prawa budowlanego). Fakt prowadzenia robót budowlanych po otrzymaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych potwierdził także inwestor M. M., okazując na rozprawie dziennik budowy, ze stosownymi wpisami – powołując się przy tym na adnotację powiatowego inspektora z dnia [...] r. na otrzymanym egzemplarzu tej decyzji, iż decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i podlega wykonaniu. Kserokopia tej decyzji zawarta jest w aktach administracyjnych organu II instancji – k. 78. Wprawdzie organ odwoławczy pismem z dnia [...] r. powiadomił inwestorów, że wniesione przez S. B. odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji organu I instancji zezwalającej na wznowienie robót, "zatem wykonywanie robót budowlanych na podstawie przywołanej decyzji, która nie stała się ostateczna, jest niezgodne z prawem", jednak w ślad za tym pismem nie dokonano żadnych ustaleń, czy takie roboty "niezgodne z prawem" były wykonywane oraz, czy decyzja organu I instancji stała się ostateczna i wykonalna w dniu [...] r. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tych faktów, dwukrotnie natomiast stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było zgodne z prawem. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien także wyjaśnić i rozważyć wnioski i zarzuty skarżącej zarówno z odwołania, jak również z jej pisma z [...] r. adresowanego do organu I instancji - w tym m. in. wniosek o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie budowanego obiektu do stanu z dnia [...]r., wniosek dotyczący zabezpieczenia odkopanych ścian, zarzut dotyczący ostateczności i wykonalności decyzji organu I instancji oraz odstępu między budynkiem skarżącej i budynkiem inwestorów. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanego wyżej przepisu prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 7, 10 § 1, 77 § 1 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 wymienionej ustawy.