II SA/Sz 175/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi J. K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. za niewykonanie wyroku Sądu w sprawie zwrotu świadczenia wymierza Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. grzywnę w kwocie [...] złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 28 czerwca 2006r. wydanego w sprawie o sygnaturze II SA/Bd 367/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 367/06 stwierdził nieważność decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego z dnia [...] r. numer [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] r. numer [...], którą organ I instancji, działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 3, 17 i 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1993 r. Nr 23, poz. 101) w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), odmówił zwrotu J. K. kwoty [...] złotych. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniu administracyjnym w sprawie zaliczenia kwoty [...] zł na poczet świadczeń pieniężnych wypłaconych skarżącemu J. K. z tytułu nieskutecznego zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej za okres od [...] r. do [...] r. Według ustaleń faktycznych J. K., na skutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez organ wojskowy, został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] r. Z tytułu tego zwolnienia otrzymał z Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego : - odprawę – [...] zł. (brutto), - ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – [...] zł (netto). Łącznie [...] zł (brutto), a [...] zł (netto). Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej Nr [...] z dnia [...] r. dokonanego J. K. przez Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministra Obrony Narodowej. Na skutek powyższej decyzji Wojskowy Komendant Uzupełnień w S. rozkazem nr [...] z dnia [...] r. uchylił pkt [...] rozkazu Wojskowego Komendanta Uzupełnień w S. Nr [...] z dnia [...] r. oraz polecił ująć oficera na ewidencję z dniem [...] r. Pismem z dnia [...] r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. zawiadomił J. K. o tym, jakie w związku z tym należności zostaną mu wyrównane za okres od [...] r. do [...] r. oraz jakie należności wypłacone J. K. z tytułu nieskutecznego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej podlegają zwrotowi przez potrącenie, jako świadczenia nienależne. Skarżący zakwestionował zasadność dokonywania jakichkolwiek potrąceń w przedmiotowej sprawie. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. stwierdził w decyzji z dnia [...] r., że skarżący, w związku z decyzją Nr [...] z dnia [...] r. nie został skutecznie zwolniony i przez cały czas pełnił zawodową służbę wojskową. W związku z tym należało wyrównać uposażenie i inne należności, do których nabył prawo za okres od [...] r. do [...] r. Jednocześnie świadczenia, które otrzymał z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, określane w art. 17 i art. 18 ustawy o uposażeniu żołnierzy okazały się świadczeniami nienależnymi. Wyrównanie zatem uposażenia J. K. za okres od [...]r. do [...] r. odbyło się z uwzględnieniem świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Dowódca P. Okręgu Wojskowego, po rozpoznaniu odwołania J. K., decyzją z [...] r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji, a nadto dodał, że ustawa o uposażeniu żołnierzy nie zawiera samodzielnych unormowań w zakresie zwrotu świadczeń nienależnie otrzymanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji załatwia sprawę administracyjną w formie decyzji administracyjnej, w przypadku gdy przepis prawa wyraźnie taką możliwość przewiduje. W przedmiotowej sprawie organy administracji w podstawach prawych powołały się na art. 3, 17, 18 ustawy o uposażeniach żołnierzy. Jednakże - zdaniem Sądu - żaden z tych przepisów nie rozstrzyga o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń oraz o formie w jakiej powinno to mieć miejsce. W podstawach prawnych kwestionowanych rozstrzygnięć powołano się również na § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy rozstrzygających o właściwości organów. Ponadto organy administracji powołały się na art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowiący, iż do spraw wszczętych, lecz niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem [...] r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd stwierdził dalej, że żaden z powyższych przepisów nie określał bezpośrednio, ani pośrednio o możliwości orzekania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organy administracji mając świadomość takiego stanu w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć powołały się na art. 409 k.c. określający kiedy można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu. W związku z tym w tym zakresie organy administracji nie powołały podstawy prawnej pozwalającej orzekać im w przedmiotowej sprawie w trybie decyzji administracyjnej. W tym konkretnym przypadku źródłem przedstawionych przez organ roszczeń nie jest stosunek służbowy łączący skarżącego z organem, ale przepis art. 409 k.c. określający kiedy mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem, mający zastosowanie bez względu na jakiej podstawie prawnej został zawiązany stosunek pracy. Podstawy do domagania się zwrotu nie mogły stanowić również art. 17 i 18 ustawy o uposażeniu żołnierzy, w dniu wszczęcia postępowania już bowiem one nie obowiązywały, gdyż bez względu na wszystko postępowanie w tej konkretnej sprawie stało się aktualne dopiero [...] r. kiedy to skarżący wystąpił z wnioskiem o wypłatę świadczenia. Z punktu widzenia procesowego była to więc nowa sprawa, w której postępowanie zostało wszczęte po [...] r., a więc art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie znajdował zastosowania. Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji były podjęte bez podstawy prawnej. W zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności powinien wziąć pod uwagę w tej konkretnej sprawie brak możliwości jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym i od tego uzależnić swoje dalsze postępowanie. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Dowódcy P. Okręgu Wojskowego w B. w dniu [...] r. - co potwierdza prezentata wpływu dokumentów do organu. Następnie akta administracyjne oraz odpis wyroku zostały przekazane do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. w dniu [...] r. (według pieczątki wpływu dokumentów). Pismem z dnia [...] r. J. K. powołując się na treść wyroku z dnia [...] r. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. o zwrot bezprawnie potrąconych kwot z należnego uposażenia wraz z odsetkami. W odpowiedzi na powyższe organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że przywołany wyrok w żaden sposób nie rozstrzyga merytorycznej bezzasadności dokonanej kompensaty wzajemnych wierzytelności, a wręcz z treści wyroku wynika, iż sprawa ta ma charakter cywilny. Pismem z dnia [...] r. J. K. wezwał pisemnie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. do wykonania wyroku WSA w B. z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 367/06 poprzez wypłatę należnych uposażeń, stosownie do wytycznych zawartych w orzeczeniu. W odpowiedzi na wezwanie organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, że przedmiotowy wyrok został wykonany. Sprawa została załatwiona w sposób zgodny ze wskazaniami Sądu, albowiem Sąd Rejonowy S. -Centrum prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalił roszczenie J. K. o zapłatę zaliczonych na poczet uposażenia kwot odprawy [...] zł i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy [...] zł. J. K. w dniu [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę o wymierzenie Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. grzywny z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 367/06. Skarżący wskazał w uzasadnieniu, że powyższy wyrok zobowiązał organ I instancji do zwrotu bezprawnie potrąconych kwot z jego uposażenia, lecz pomimo uprawomocnienia się tego wyroku organy pozostają w bezczynności w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] r. było ich podjęcie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) Sąd wskazał w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności powinien wziąć pod uwagę w tej konkretnej sprawie brak możliwości jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym i od tego uzależnić swoje dalsze postępowanie. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wyjaśnił dalej, że decyzja Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wypowiedzenia kpt. J. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, chociaż - jak to przyjął organ nadzoru - dotknięta wadą nieważności, do czasu stwierdzenia jej nieważności zachowała moc erga omnes i korzystając z domniemania ważności wywołała określone skutki prawne. W jej następstwie doszło bowiem do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Doprowadziła ona też w związku z posiadaniem ponad [...] lat służby wojskowej do nabycia przez skarżącego prawa do emerytury wojskowej. W okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej skarżący przestał być zatem żołnierzem zawodowym w czynnej służbie wojskowej, a uzyskał status żołnierza rezerwy i emeryta wojskowego. W tym czasie zaktualizowały się wobec niego inne uprawnienia finansowe związane z rozwiązaniem stosunku służbowego a mianowicie prawo do odprawy w wysokości [...]% miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie – [...] zł, ekwiwalentu pieniężnego za [...] dni urlopu wypoczynkowego w kwocie [...] zł, zryczałtowany ekwiwalent pieniężny, niewykorzystany przejazd na koszt wojska w kwocie [...] zł, uposażenie miesięczne przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej tj. od [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł oraz prawo do zaopatrzenia emerytalnego w łącznej wysokości [...] zł. Skoro więc kpt. J. K. przestał być od [...] r. żołnierzem zawodowym w czynnej służbie wojskowej to nie przysługiwało mu prawo do uposażenia, a tym samym nie powstało roszczenie o jego zapłatę. Organ podkreślił, że w okresie między dokonanym wypowiedzeniem skarżącemu stosunku służbowego, a stwierdzeniem nieważności decyzji Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia wobec nie pozostawania przez skarżącego w zawodowej służbie wojskowej. Tak należy uznać, że organ nie wypłacając skarżącemu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 26 czerwca 2006 r. żądanej przez niego kwoty [...] zł. jako części nienależnego uposażenia nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wbrew stanowisku skarżącego stwierdzenie nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, a tym samym nie łączy się z obowiązkiem wypłacenia świadczeń za cały okres pozostawania poza służbą. Reaktywowanie stosunku służbowego z mocą wsteczną stwarza jedynie fikcję prawną, iż żołnierz pozostawał cały czas w służbie. Uposażenie przysługuje zaś żołnierzowi zawodowemu nie za okres pozostawania w stosunku służbowym lecz za pełnienie służby wojskowej. Organ I instancji wskazał dalej na obliczenia dokonane w sprawie i wyjaśnił, że kwota [...] zł jako suma uposażeń i innych należności pieniężnych, które J. K. otrzymałby gdyby pełnił służbę w spornym okresie. Za ten sam okres skarżący faktycznie otrzymał świadczenia przysługujące wyłącznie żołnierzowi zwolnionemu ze służby wojskowej w łącznej kwocie [...] zł., na którą złożyły się odprawa, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, uposażenie wypłacane przez okres roku po zwolnieniu ze służby w [...] r., emerytura wojskowa .Świadczeń tych skarżący do dnia dzisiejszego nie zwrócił. Niezależnie od tego Szef WSzW w S. wypłacił skarżącemu tytułem uposażenia i innych należności pieniężnych kwotę [...] zł. z odsetkami ustawowymi. Oznacza to, że suma świadczeń pieniężnych, które weszły do majątku skarżącego z tytułu nie skutecznego rozwiązania stosunku służbowego w [...] r. przewyższa o [...] zł sumę świadczeń pieniężnych przysługujących mu w sytuacji, gdyby wykonywał obowiązki służbowe ([...])zł. W tych okolicznościach organ administracyjny nie mógł po wyroku WSA w B. z dnia 28 czerwca 2006 r. dalej generować nieuzasadnionych wypłat na rzecz skarżącego, czemu dał wyraz w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] r. Organ I instancji wskazał następnie, że J. K. skierował w dniu [...] r. pozew przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w S. o zapłatę między innymi sumy [...] zł Sąd Rejonowy S. - Centrum w S. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) powództwo w tym zakresie oddalił. Zdaniem organu, w tym stanie sprawy oraz uwzględniając art. 365 § 1 Kpc., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, żądanie skarżącego by sąd administracyjny orzekł o obowiązku wypłaceniu mu przez Wojewódzki Sztab Wojskowy kwoty [...] zł - jest bezpodstawne i nie wystąpiły przesłanki opisane wart. 154 § 1 i 2 P.p.s.a. W piśmie z dnia [...] r. oraz dołączonego do niego oświadczenia skarżący podtrzymał w całości żądania zgłoszone w jego skardze. Na rozprawie, w dniu [...] r., pełnomocnik organu [...] S. Ś. - odpowiadając na pytanie Przewodniczącego składu sędziowskiego, czy organ formalnie zakończył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. - oświadczył, że nie został wydany żaden akt administracyjny, bowiem organ poinformował skarżącego o swoim stanowisku w piśmie z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, a więc zobowiązany jest uwzględniać okoliczności dostrzeżone z urzędu, a mające znaczenie prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie, Sąd dokonał kontroli działalności organów administracji w ramach rozpoznania skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W ocenie Sądu, rozpatrywana pod tym względem skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaszły formalne i materialne przesłanki wymierzenia grzywny organowi z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Bd 367/06, w którym stwierdzono nieważność decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego z dnia [...] r. numer [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia [...] r. numer [...]. W wyroku tym, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji były podjęte bez podstawy prawnej. Sąd wskazał następnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności powinien wziąć pod uwagę w tej konkretnej sprawie brak możliwości jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym i od tego uzależnić swoje dalsze postępowanie. Zauważyć należy, że orzeczenie WSA w B. zostało oparte na przepisach art. 145 K.p.a. w zw. z art. 156 K.p.a. Tak więc, wykonanie tego rodzaju wyroku polega na zakończeniu przez właściwy organ sprawy administracyjnej, w której dotychczasowe decyzje merytoryczne obarczone były wadą nieważności. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego spowodowało, że wniosek strony wymaga rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia korespondującego z ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przedmiotowym wyroku. Wobec powyższego, Sąd uznał, jak już powyżej wskazano, że skarga J. K. jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej zostały przedstawione. Na marginesie zauważyć trzeba, że skarżący we wniosku o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania wyroku WSA w B., bezczynności organu upatruje w fakcie niewypłacenia mu kwoty [...] zł. Tymczasem w sprawie nie można mówić o takiej formie niewykonania wyroku, ponieważ z treści wyroku, wbrew wywodom skarżącego, nie wynika, że powyższy wyrok zobowiązał organ I instancji do zwrotu potrąconych kwot z jego uposażenia. Natomiast w oparciu o zebrany w aktach sprawy administracyjnej oraz treść odpowiedzi na skargę, zasadne jest uznanie, że wyrok WSA w B. istotnie nie został wykonany, bowiem organ nie wydał decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. K. z dnia [...]r. Pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia [...]r., w którym organ wyraził swoje stanowisko w sprawie nie jest decyzją administracyjną. Kwestię wysokości grzywny reguluje art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2009 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2009 r. wyniosło 3.102, 96 zł (M.P. z 2010 r. Nr 7, poz. 67). Wymierzając grzywnę w wysokości [...] złotych, Sąd wziął pod uwagę z jednej strony fakt niewykonania wyroku poprzez niewydanie przez właściwy organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie wniosku J. K. z dnia [...] r, a z drugiej strony znacznie mniejszy stopień winy organu niż podnosi to skarżący zważywszy na inny, niż wynika to ze skargi przejaw bezczynności organu. Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.