II SA/Sz 176/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. M, P. B ,A. W, D. J, A. J, B. C, E. B, J. B, H. S, B. M, K. J, D.J, T. J, M. J, R. S, J. W, A. F, I. B, G. R ,S. F, A. L, H. D, I. Ś, Z. R, A. G, Z. G, S. S, A. M, J. S, J. W, M, J, W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę. U Z A S A D N I E N I E : Pismem z dnia [...]r. grupa mieszkańców [...] i [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy m. [...], [...], [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] [...], na odcinku km [...]do km [...]. Uzasadnianiem wniosku stały się zarzuty naruszenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie w/w decyzji art. 48 ust. 2 pkt 2 i art. 32 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), polegające na zaniechaniu uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym inspektorem sanitarnym. Tym samym, w ocenie mieszkańców, nastąpiło rażące naruszenie prawa wyczerpujące przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 157 § 2 i 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej przez grupę mieszkańców decyzji Wójta Gminy [...]. Kolegium uznało, że mieszkańcy nie byli stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z czym żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie znajduje oparcia w art. 157 § 2 k.p.a., bowiem nie pochodzi od strony postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy grupa mieszkańców [...] i[...] przyznała, że nie brała udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Zdaniem mieszkańców, w trakcie procedury poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane było sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko i dokonanie uzgodnienia decyzji z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Skarżący podnieśli także zarzut niezgodności wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak również brak określenia w kwestionowanej decyzji wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich, czym uchybiono postanowieniom art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 i art. 157 § 2 oraz art. 28 k.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że inicjatorzy wniosku nie wykazali się interesem prawnym, który uzasadniałby uznanie ich za strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że powołany przez wnioskodawców art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi podstawy prawnej do uznania ich za strony postępowania. Z przepisu tego nie można wywieść określonego interesu prawnego indywidualnego podmiotu. Postępowanie w sprawie ochrony środowiska ma charakter powszechny (art. 31 ustawy), a uwagi i wnioski składane w tym postępowaniu nie rodzą po stronie organu obowiązku uwzględnienia ich w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Takie ustalenia, wobec treści art. 157 § 2 k.p.a., uniemożliwiały wszczęcie, zgodnie z intencjami mieszkańców, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie Kolegium podało, że działając z urzędu nie dopatrzyło się podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Grupa mieszkańców [...] i [...] złożyła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc następujące zarzuty: – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustosunkowało się do kwestii braku uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska), – Kolegium nie dostrzegło, że wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu była niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa wymagań dotyczących interesu osób trzecich, czym naruszono art. 3 pkt 2 i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, – zaskarżona decyzja z dnia [...] r., nr [...] została doręczona niezgodnie z art. 40 § 3 k.p.a., zmuszając tym samym skarżących do podania jednego adresu korespondencyjnego mimo, że wszyscy mieszkańcy chcieli otrzymać rozstrzygnięcie organu na własny adres domowy, – nieprawidłowo przywołano podstawę prawną stanowiska Kolegium prowadzącego rozważania, które nie są związane z treścią stawianych zarzutów, albowiem skarżący nie twierdzili, że przymiot strony postępowania wynika z analizowanego przez organ art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie posiadają przymiotu strony postępowania. W tym zakresie skarżący powołali się na raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z którego treści ma wynikać, że już na etapie przygotowania raportu dla stanu istniejącego przekroczone są normy dotyczące hałasu dla terenów na których położone są ich nieruchomości i już na etapie realizacji inwestycji będą narażeni na znaczne pogorszenie warunków mieszkaniowych oraz zdrowotnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, iż brak przymiotu strony po stronie skarżących stał się formalną przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu podjęło ocenę legitymacji strony i przyjęło, że mieszkańcy [...] i [...] wywodzili przymiot strony w postępowaniu z art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska. Po przeanalizowaniu zarzutów mieszkańców [...] i [...] Kolegium nie znalazło również podstaw do działania z urzędu. Zarzut skarżących, iż Kolegium nie wskazało w decyzjach podstawy prawnej na której oparło taką ocenę, jest niezasadny, bowiem stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż Kolegium nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu jest jedynie informacją o wynikach analizy zarzutów, skierowaną do wiadomości skarżących. Dlatego też informacja ta nie zawiera szczegółowej analizy prawnej zarzutów. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 40 § 3 k.p.a. przy doręczeniu decyzji organ wyjaśnił, że faktycznie decyzja z dnia [...]r., nr [...] została doręczona z naruszeniem przepisu art. 40 § 3 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium zwróciło uwagę, że doręczenie decyzji z dnia [...] r. w sposób wynikający z treści art. 40 § 3 k.p.a. w odniesieniu do wszystkich osób podpisanych na liście nie było możliwe z uwagi na brak czytelnych danych osobowych wszystkich wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią sporną, która wyłoniła się w postępowaniu administracyjnym stało się ustalenie, czy skarżący wykazali się interesem prawnym do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu, którego przedmiotem była decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy m. [...]. Zaważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a., wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na mocy art. 157 § 3 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie - legitymacji strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotykać zagadnień związanych z ewentualnym istnieniem przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 2152/97; z dnia 22 września 1999r., IV SA 1400/97, a także z dnia 25 listopada 2003 r., I SA 694/02 - niepubl.). Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przystępując do oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w pierwszej kolejności rozważyło zagadnienie związane z istnieniem legitymacji procesowej po stronie wnioskodawców do skutecznego zainicjowania postępowania w tym trybie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Legitymacji tej nie stanowi interes faktyczny. Należy stwierdzić, że stronami postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, według postanowień ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., są: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu (art. 3). W postępowaniu tym właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy. Podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być uznane za strony postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r., sygn. OSK 1618/04, Lex nr 168098). W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu, który znajdowałby oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Zarzuty skargi i jej wywody w tym zakresie zostały w większości sformułowane w sposób bardzo ogólnikowy. W podniesionej argumentacji skarżący nie powołali się na takie okoliczności i przepisy prawa z których można by wywieść wpływ projektowanej inwestycji na chronione prawem interesy skarżących. Takich okoliczności, poza kwestią przypuszczalnego hałasu, skarżący nie przedstawili. Zarzuty związane z mogącym wystąpić hałasem pochodzącym z planowanej inwestycji nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materialne dowodowy, w tym, m.in., w raporcie oddziaływania na środowisko. W sporządzonym raporcie, jego autor stwierdził ostateczne, że "... realizacja zaprojektowanego obejścia miejscowości [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] wpłynie na ograniczenie emisji hałasu do środowiska, a zasięg oddziaływania nie będzie obejmował terenów chronionych przed uciążliwym hałasem. Dotrzymane więc będą standardy jakości środowiska w zakresie ochrony środowiska przed hałasem, pod warunkiem likwidacji lub zmiany funkcji mieszkaniowej budynku nr [...]" (pkt 5.5.7 raportu, s. 39). Za chybiony należało uznać zarzut skargi odwołujący się do istniejącego stanu faktycznego w którym, według skarżących, przekroczone są normy dotyczące hałasu dla terenów posiadanych przez nich nieruchomości. Ustalanie interesu prawnego skarżących w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie może być bowiem dokonywane poprzez ocenę wpływu obecnie funkcjonującej drogi. Oddzielić należy również etap realizacji samego przedsięwzięcia od kwestii jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego i obowiązującymi przepisami prawa, gdyż tylko w tym ostatnim zakresie winno się badać wystąpienie interesu prawnego skarżących oraz ewentualną trafność rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To, przy użyciu jakich środków technicznych i w jaki sposób będzie realizowana obwodnica drogowa wykracza poza granice postępowania, którego celem jest ustalenie samych warunków zabudwy i zagospodarowania terenu dla hipotetycznie zrealizowanej już w przyszłości inwestycji. Nie mogły stanowić przedmiotu merytorycznego rozpoznania Kolegium jak i Sądu te wszystkie zarzuty, które dotyczą konkretnych, mających zdaniem skarżących miejsce, naruszeń procesowych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, takie jak np. wykazywany brak uzgodnienia, niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też wadliwość samego rozstrzygnięcia. Te kwestie mogłyby stać się obiektem rozważań, gdyby doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Aby to nastąpiło, najpierw musiałoby zostać wszczęte postępowanie w tym zakresie. Jak już wcześniej wyjaśniono, wszczęcie postępowania może nastąpić z urzędu przez uprawniony do tego organ, albo na wniosek strony postępowania. Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którą, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ art. 157 § 3 k.p.a. stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jeżeli zatem z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zwraca się podmiot nie mający do tego legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek taki może być rozpoznany co najwyżej jako zawiadomienie odpowiedniego organu o mogących mieć miejsce nieprawidłowościach. Zawiadomienie winno stać się bodźcem do dokonania przez organ oceny, czy istnieją przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie czyni jednak danego podmiotu stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oceniając zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasad doręczania pism procesowych określonych w art. 40 § 3 k.p.a. należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że nie każde uchybienie przepisom postępowania administracyjnego może stać się podstawą do uwzględnienia skargi. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tylko wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wątpienia uchybienia przy doręczaniu decyzji z dnia [...] r., które ostatecznie dotarły do zainteresowanych stron postępowania co umożliwiło im złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. na ostateczną treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wobec uznania, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.