II SA/Sz 176/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia [...]r. Nr [...], [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Marszałek Województwa, powołując się na art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm.), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska (M. P. Nr 71, poz. 714) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego: - w pkt [...] ustalił wysokość opłaty za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza za [...] r. wobec Spółki A. na kwotę [...] zł, - w pkt [...] zobowiązał Spółkę do wpłaty kwoty [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak dla zobowiązań podatkowych od dnia [...] r. na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], - w pkt [...] wskazał, że wyniki obliczeń załączone są do decyzji i stanowią jej integralną część. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż na podstawie zapisów znajdujących się w komputerowej bazie danych podmiotów wnoszących opłaty za korzystanie ze środowiska ustalił, iż Spółka A. złożyła ewidencję dotyczącą wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w [...]r., jednakże nie wykazała i nie dokonała naliczenia opłaty "za emisję siarkowodoru z hodowli norek". Organ wezwał stronę do przesłania informacji dotyczącej między innymi ilości hodowlanych zwierząt futerkowych w [...] r. w celu dokonania prawidłowego rozliczenia opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w [...] r. Z uwagi na brak ustosunkowania się przez stronę do ww. wezwania organ je ponowił, informując jednocześnie, że zgodnie z art. 288 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Marszałek wyjaśnił, że w celu podjęcia takiej decyzji, pismem z dnia [...]r. wystąpił do Akademii A z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej wskaźników emisji z hodowli norek oraz do Inspektora Weterynarii o udzielenie informacji na temat liczby norek hodowanych przez Spółkę A. w miejscowościach [...] i [...] w [...] r. Na podstawie danych uzyskanych od ww. instytucji organ I instancji dokonał wyliczeń emisji i zanieczyszczeń do powietrza, na podstawie, których została naliczona "opłata za wprowadzenie amoniaku z ferm norek w [...]r". W wyniku przeprowadzonych weryfikacji na podstawie wskazanych ustaleń, tj. wielkości emitowanego amoniaku w kg/rok i ilości hodowanych norek organ I instancji "ustalił należną opłatę za emisję siarkowodoru w [...]r. na kwotę [...] zł, ustalając w ten sposób łączna opłatę na kwotę [...] zł." O wysokości naliczonej w ten sposób opłaty strona została poinformowana pismem z dnia [...]r., a także faksem z dnia [...]r. oraz pismem z dnia [...] r. Natomiast pismem z dnia [...]r. organ przedstawił podstawy prawne dokonanych naliczeń za "emisję amoniaku" z ferm zwierząt futerkowych. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia [...]r. zakwestionowała podstawy prawne, w oparciu o które należałoby naliczyć należną opłatę za emisję amoniaku w latach [...] – [...]. W tym stanie sprawy, wskazując na brak wpłaty i przywołując art. 8 ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy- Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 50, poz. 360) oraz art. 288 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, Marszałek wymierzył opłatę za korzystanie ze środowiska z zastosowaniem stawek opłat zawartych we wskazanym w decyzji obwieszczeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 4 października 2006 r. W związku zaś z faktem uiszczenia przez stronę w dniu [...] r. opłaty w kwocie [...] zł, co nie pokrywa w całości należnej opłaty, organ ustalił, że do zapłacenia pozostała należność w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak dla zobowiązań podatkowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Spółki A. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 273 i 274 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz 84 i 217 Konstytucji, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77, 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a., przez odniesienie się wyłącznie do treści pisma Pracowni [...] Wydziału [...] Akademii A. zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż przedłożona Marszałkowi informacja o wielkości emisji amoniaku z fermy norek nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty z tytułu wprowadzania substancji zanieczyszczających do powietrza za [...]r., bowiem metoda jaką wykorzystano do ustalenia wielkości emisji, jak też sposób jej przedstawienia, miały dowolną formę, nie wynikającą wprost z przepisów prawa. Ponadto, istnieje kilka metod, na podstawie których określić można wielkość emisji amoniaku przedostającego się do powietrza, jednakże ich zastosowanie może prowadzić do uzyskiwania różnych wyników emisji wprowadzania wskazanych substancji do powietrza, w zależności od czynników branych pod uwagę przy stosowaniu poszczególnej metody. Zasadne jest zatem, w ocenie Spółki, jednoznaczne wskazanie, jaką metodą należy się posługiwać przy obliczaniu opłaty za wprowadzanie amoniaku do powietrza z ferm norek. Z powyższego względu, w ocenie Spółki A., nie mogła ona sama ustalić wysokości opłaty. Organ natomiast ani w samej treści decyzji, ani też w załącznikach do niej, nie wyjaśnił dlaczego przyjął emisję amoniaku na określonym poziomie. Wskazał tylko, że wymierzając opłaty, jako podstawę przyjął dane pozyskane z Akademii A. oraz od Lekarza Weterynarii. Z pisma Akademii A. wynika jedynie, że w Polsce nie ma opracowań wskaźników emisji gazów szkodliwych, w związku z czym posłużono się wynikami badań amerykańskich, według których wskaźnik emisji amoniaku wynosi [...] kg/rok/sztukę. Przywołując wyniki tych badań nie wskazano ani ich metodologii, ani okresu w jakim były przeprowadzane. Zdaniem Spółki, odwołanie się przez organ administracji publicznej do wyników badań amerykańskich bez jednoczesnego wskazania, iż wyniki takie mogą być przeniesione na grunt krajowy, niewątpliwie stanowi naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów nie oznacza bowiem oceny dowolnej. Skarżąca Spółka wskazała, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie określają metody pozwalającej na ustalenie wielkości emisji amoniaku, niezbędnej do obliczenia opłaty środowiskowej. Tym samym Marszałek Województwa nie miał podstaw do żądania wniesienia przez Spółkę należnej opłaty. Jednocześnie strona wskazała, że przepis art. 290 ustawy Prawo ochrony środowiska określa jedynie górne stawki opłat za korzystanie ze środowiska, których doprecyzowanie ma nastąpić w drodze rozporządzenia Rady Ministrów określającego jednostkowe stawki. W ocenie skarżącej, przepis art. 290 ust. 2 tejże ustawy, a także przepisy rozporządzenia, naruszają art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, następuje w drodze ustawy. W końcowej części odwołania Spółka wniosła o przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego z zakresu hodowli zwierząt i weterynarii – hodowli i biologii zwierząt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 284 ust. 1, 285 ust. 1 i art. 288 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 21 § 3 ustawy ordynacja podatkowa i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do odwołania, Kolegium w obszerny i wyczerpujący sposób przedstawiło stan prawny związany z art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś.) i będący konsekwencja tej regulacji sposób postępowania w przedmiocie ustalania i odprowadzania opłaty przez zobowiązanego lub nakładania decyzją obowiązku uiszczenia opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do środowiska. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z przeprowadzonego postępowania wynika, że Spółka A. nie ustaliła we własnym zakresie należnej z tytułu wprowadzania wskazanych wyżej gazów do powietrza opłaty środowiskowej, ani też ilości ich emisji, do czego była zobowiązana w myśl art. 284 ust. 1 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś. W związku z powyższym, działając na podstawie upoważnienia z art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, Marszałek Województwa zasadnie ustalił wysokość opłaty za wprowadzanie do powietrza amoniaku, przy uwzględnieniu ilości jego emisji ustalonej przez organ na podstawie informacji przygotowanych przez Akademię A. oraz Inspektora Weterynarii. W ocenie organu odwoławczego, skoro nawet podmioty wnoszące opłaty we własnym zakresie są uprawnione do szacowania wielkości należnej opłaty w oparciu o dostępne dane, tego rodzaju metoda jest dopuszczalna również w przypadku gdy opłata jest wymierzana na podstawie ustaleń organu administracji, gdy podmiot nie wnosi należnej opłaty (na zasadzie art. 288 ust. 1 ustawy Poś). Realizując dyspozycję wynikającą z przywołanego wyżej przepisu, Marszałek Województwa ustalił opłatę za [...] r. w wysokości [...] zł. W związku z faktem, że strona w dniu [...] r. wniosła opłatę w wysokości [...] zł, a zatem w wysokości nie pokrywającej w całości ustalonej przez organ opłaty, organ był prawnie umocowany do zobowiązania Spółki A. do wpłaty kwoty [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi tak jak dla zobowiązań podatkowych od dnia [...] r. Kolegium zgodziło się z zarzutem podniesionym w odwołaniu, że brak konkretnych przepisów prawa wskazujących metodę obliczania emisji gazów stwarza dla podmiotu korzystającego ze środowiska pewną trudność związaną z wyborem jednej, spośród wielu metod obliczania emisji z instalacji. Żaden jednak z obowiązujących przepisów ustawy nie przewiduje odpowiedzialności za wybór tej, a nie innej metody. Zastosowana metoda winna być jedynie oparta na wiarygodnych danych, a wyliczona emisja powinna jak najdokładniej odzwierciedlać stan rzeczywisty. Nic nie stoi na przeszkodzie by podmiot korzystający ze środowiska korzystał przy dokonywaniu obliczeń z pomocy akredytowanego laboratorium czy eksperta. Odnosząc się z kolei do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 290 ustawy Poś, Kolegium podkreśliło, że jedynym organem, który posiada kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny - organ władzy sądowniczej, powołany do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Dopiero uznanie przez Trybunał danego przepisu za sprzeczny z ustawą zasadniczą powoduje możliwość skutecznego podważenia np. decyzji wydanej na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu. W rozpatrywanym stanie faktycznym, w ocenie organu, nie zachodzi taka sytuacja. Spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] r., Nr [...]. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 273 i art. 274 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji RP; - naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zasady swobodnej oceny dowodów, tj. art. 6 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 7 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, art. 80 Kpa poprzez dokonanie błędnej i nieznajdującej oparcia w materiale dowodowym oceny stanu faktycznego i art. 107 § 3 Kpa poprzez odniesienie się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do treści pisma Pracowni [...] Wydziału [...] Akademii A, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka w skardze i w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła również o skierowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji o następującej treści: "Czy w świetle art. 217 Konstytucji w związku z art. 84 Konstytucji dopuszczalne jest nałożenie na stronę obowiązku dokonania opłat za emisją amoniaku w sytuacji, gdy ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 290 określa jedynie stawki maksymalne pozostawiając możliwość ustalania stawek jednostkowych w drodze rozporządzenia?". W uzasadnieniu skarżąca podała, że prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest hodowla norek. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. Konstytucji RP oraz ustawy Prawo ochrony środowiska i charakteryzując opłatę za korzystanie ze środowiska skarżąca podniosła, że opłata ta ma charakter przymusowy, bezzwrotny, powszechny oraz jest nakładana w sposób generalny. Nie ma natomiast charakteru ekwiwalentnego, bowiem "trudno jest uznać, że ekwiwalentem tego świadczenia jest zgoda na odprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska. Państwo bowiem tego środowiska nie wytworzyło, a jedynie stara się nim racjonalnie gospodarować" Spółka wskazała, powołując się na poglądy doktryny oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r. w sprawie o sygn. [...], z dnia [...] r. sygn. [...] oraz z dnia [...] r., sygn. [...], że brak jest podstaw do przyjęcia, iż opłaty za korzystanie ze środowiska mają charakter cenowy i są ekwiwalentem za nakłady poniesione na jakość środowiska, pogorszonego wskutek jego wykorzystania albo przez dokonanie w nim zmian, czy też ekwiwalentem za odniesione korzyści przez podmioty obowiązane do ponoszenia tych opłat. Przedstawiony pogląd Trybunału Konstytucyjnego przemawia za postrzeganiem opłaty za korzystanie ze środowiska jako opłaty o charakterze podatkowym. Artykuł 84 Konstytucji stanowi, iż każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustaw. "W drodze ustawy musi być unormowane nie tylko nałożenie podatku lub innej daniny, ale także wszystkie elementy stosunku daninowego objęte daną regulacją ustawową. Wyklucza to praktycznie możliwość odsyłania zarówno w ustawach podatkowych, jak i w ustawach dotyczących opłat publicznych i innych danin - do uregulowania rozporządzeniami wykonawczymi kwestii związanych z istotnymi elementami stosunku daninowego i decydujących o treści obowiązku". Wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny zatem zostać uregulowane bezpośrednio w ustawie, natomiast w drodze rozporządzenia mogą być regulowane tylko i wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji określonego podatku. Zdaniem skarżącej Spółki, w art. 290 ustawy Prawo ochrony środowiska określono jedynie górne jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska, których dokładne określenie miało następować w drodze rozporządzenia Rady Ministrów określającego jednostkowe stawki opłat. Wskazywanie w ustawie jedynie maksymalnych stawek stanowi naruszenie art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym wszystkie podstawowe elementy konstrukcyjne podatku, w tym i stawki podatku, powinny być określone w akcie rangi ustawowej. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane sprawy, które nie mają istotnego unormowania dla konstrukcji danej daniny. Nie można przyjąć, że stawki opłat za korzystanie ze środowiska są określone wprost w ustawie, bowiem ustawa Prawo ochrony środowiska zawiera jedynie stawki maksymalne pozostawiając możliwość ustalania jednostkowych stawek w drodze rozporządzenia. Droga ustawy jest zastrzeżona nie tylko dla nałożenia daniny publicznej, ale i dla określenia wszystkich istotnych dla niej elementów konstrukcyjnych wymienionych w art. 217 Konstytucji. Uzasadniając wniosek o skierowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wskazała, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego zależna jest od łącznego spełnienia przesłanki podmiotowej, przedmiotowej oraz funkcjonalnej. Zdaniem Spółki, przesłanki te zostały spełnione. Co do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa skarżąca podniosła, że organ obliczając opłaty za emisję amoniaku przyjął wielkość emisji w kilogramach, którą następnie przemnożył przez obowiązującą stawkę kwotową (0,350 zł/kg). A następnie ani to w treści decyzji, ani też w załącznikach do niej, nie wyjaśnił dlaczego przyjął takie wartości. Wskazał tylko, że wymierzając wysokość opłaty jako podstawę przyjął dane pozyskane od Akademii A. oraz od Inspektoratu Weterynarii. W opracowaniu przygotowanym przez Pracownię [...] Wydziału [...] Akademii A. wskazano, iż w Polsce nie ma opracowanych wskaźników emisji gazów szkodliwych, w związku z czym odniesiono się do wyników przywołanych w badaniach amerykańskich zgodnie z którymi wskaźnik emisji amoniaku wynosi [...] kg/rok/sztukę. Przywołując wyniki tych badań nie wskazano ani ich metodologii, ani okresu, w jakim były przeprowadzane. Organ ustalając wysokość należnej opłaty na podstawie przytoczonego opracowania nie wziął pod uwagę rozbieżności w zakresie samego procesu hodowli norek jakie mogą zachodzić między hodowlami prowadzonymi w poszczególnych krajach. Odwołanie się do wyników badań amerykańskich bez jednoczesnego wskazania, iż wyniki takie mogą być przeniesione na grunt krajowy niewątpliwie stanowi naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów nie oznacza bowiem oceny dowolnej. Organ podejmując działania zmierzające do przyznania określonym faktom mocy dowodowej, powinien kierować się zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, czego w tym wypadku nie uczynił. Skarżąca Spółka podała, że we własnym zakresie dotarła do badań przywołanych w piśmie Pracowni [...] Wydziału [...] Akademii A. i powołując się na zaczerpnięte z nich informacje wywiodła, że W rozdziale [...] opracowania [...] zawierającym dane dotyczące emisji amoniaku z hodowli zwierząt wskazano, iż na wielkość amoniaku wpływ ma szereg czynników, wśród których należy między innymi wskazać: 1/ wiek zwierzęcia, 2/ zawartość azotu w paszy i jego udział w różnych kwasach aminowych, 3/ system trzymania zwierząt, 4/ sposób przechowywania obornika oraz 5/ warunki klimatyczne, takie jak temperatura, wilgotność powietrza czy częstotliwość opadów. Zgodnie z treścią wskazanego opracowania, pochodzącego z [...] r., czynniki wpływające na wielkość emisji amoniaku u norek i obliczony na ich podstawie współczynnik ([...] kg/rok/sztuka) przedstawione zostały w badaniach pochodzących z [...] r. Autorzy tej pracy wskazują, że ze względu na niewielką ilość danych, na podstawie których obliczono współczynnik emisji amoniaku dla norek, współczynnik ten pod względem jego wiarygodności należy do kategorii [...], która jest najniższą z możliwych. Zdaniem skarżącej, organ obliczając opłatę za emisję amoniaku obliczył ją w oparciu o współczynnik, który de facto nie może być uznawany za współczynnik odpowiadający rzeczywistej wielkości emisji. Nadto, ustalając wysokość opłaty nie odniósł się do rozwiązań technologicznych stosowanych na fermach skarżącej. Oparł się na wynikach badań nie wskazując jednocześnie, w jakim okresie badania te były przeprowadzane. Zagadnienie to jest niezwykle istotne w kontekście porównania technologii stosowanych w obu przypadkach. Rozwiązania technologiczne zmieniają się wraz z upływem czasu i prowadzą do coraz niższej emisji amoniaku. Przede wszystkim współczynnik ten obliczono ponad [...] lat temu, a od tego czasu znacznie zmieniły się zarówno pasze, sposoby magazynowania obornika, czy trzymania zwierząt. Ponadto, na wielkość emisji amoniaku wpływ mają takie czynniki, jak temperatura i wilgotność powietrza, poziom zawartości białek w dawkach pokarmowych, ilość zużytej paszy, sposób utrzymania zwierząt, rodzaj wytwarzanego nawozu, a nawet pora roku i pora dnia. Wymierzając opłatę, organ nie poczynił starań mających na celu odniesienie się do konkretnej fermy i warunków na niej panujących, a jedynie bezrefleksyjnie powtórzył współczynnik wskazany mu w piśmie Pracowni [...] Wydziału [...] Akademii A. Nie uwzględnił również okoliczności, że skarżąca prowadzi zrównoważoną gospodarkę odchodami. Obornik pod klatkami składowany jest w wannie gruntowej uszczelnionej folią PCW, a miejsce składowania obornika jest zabezpieczone przed opadami deszczu. Ponadto, obornik po usunięciu spod klatek składowany jest na płycie obornikowej, która ma szczelne dno żelbetowe i ściany żelbetowe. Taki sposób gospodarowania odchodami zabezpiecza przed przeciekaniem wycieków do gruntu oraz zmniejsza uciążliwości związane z emisją amoniaku do powietrza. Organ nie sprecyzował także jaką metodę wyliczania emisji zastosował. Nie wskazał, czy emisję ustalił na podstawie wskaźników emisji gazów z jednego stanowiska, czy też na przykład w oparciu o pomiary stężeń gazów w budynkach inwentarskich i wielokrotność wymiany powietrza z tych budynków. W ocenie skarżącej, organ nie dysponuje jasnymi kryteriami i metodą określania emisji gazów do powietrza (jak ma to miejsce w przypadku hodowców drobiu, gdyż rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska uzależnia wysokość opłat od rodzaju chowu, rodzaju posiadanych kur czy stosowanych metod podsuszania odchodów), dlatego też do ustalenia wysokości opłaty niezbędne jest dokładne określenie wszystkich czynników kształtujących tę wysokość w konkretnym stanie faktycznym. Organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przyjął postawę bierną i nie poczynił żadnych własnych ustaleń w celu określenia wielkości emisji amoniaku na fermach strony. Zdaniem Spółki, uwalnianie amoniaku zależne jest od obecności związków azotowych zawartych w odchodach zwierzęcych, a aktywność mikroorganizmów urolitycznych rozkładających mocznik do amoniaku zależy zaś od rodzaju ściółki, jej pH czy wilgotności i temperatury otoczenia. W związku z powyższym nie można wskazać stałego współczynnika emisji amoniaku. I tak w odniesieniu do drobiu roczna produkcja amoniaku waha się od [...] do [...] kg/DJP, zaś w odniesieniu do świń produkcja ta waha się od [...] do [...] kg/DJP. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej wartości, można porównać jak na tym tle kształtowałaby się emisja amoniaku przez norki w przeliczeniu na DJP przy zastosowaniu współczynnika [...] kg/rok/sztuka na przykładzie fermy w [...]: ilość norek: [...] sztuk współczynnik emisji: [...] kg/rok/sztuka roczna emisja amoniaku na fermie w [...]: [...] kg ([...] x [...] = [...]) DJP:[...] kg przeciętna waga norki przyjęta do obliczeń: [...] kg waga wszystkich norek: [...] kg ([...] x [...] = [...]) ilość DJP: [...] ([...] : [...] = [...]) emisja amoniaku w przeliczeniu na DJP: [...] kg ([...] kg : [...] DJP = [...]). Porównując wynik obliczeń z wielkością emisji amoniaku przez drób i świnie w przeliczeniu na DJP nie sposób nie zauważyć, iż przyjmując współczynnik [...] kg/rok/sztuka okazuje się, iż norki emitują niemal dwukrotnie więcej amoniaku niż maksymalna emisja amoniaku przez drób i ponad jedenastokrotnie więcej w przypadku emisji minimalnej oraz czterokrotnie więcej amoniaku niż wynosi maksymalna emisja przez świnie i ponad ośmiokrotnie więcej w przypadku, gdy u świń występuje emisja minimalna. W związku z powyższym zasadne jest twierdzenie, że współczynnik [...] kg/rok/sztuka nie powinien być zastosowany przez organ, gdyż nie znajduje on odbicia w faktycznej emisji amoniaku przez norki, a zatem słusznie uznawany jest przez przedstawicieli nauki za mało wiarygodny. Organ nie próbował ustalić rzeczywistej wielkości emisji amoniaku, natomiast ustalenie tej wielkości na podstawie wyników uzyskanych tylko w jednym badaniu, które w dodatku uznawane jest za mało wiarygodne, niewątpliwie jest niezgodne zarówno z zasadą prawdy obiektywnej, jak też z zasadą wyczerpującego zbierania i oceny materiału dowodowego. Skarżąca podniosła również, że poza opracowaniem, do którego sięgnął organ, istnieją także inne opracowania ustalające wielkość emisji amoniaku na fermach norek. W opracowaniu [...], współczynnik emisyjny określono na poziomie [...] kg/rok/sztukę. Najbardziej miarodajne do określenia wielkości emisji amoniaku zdają się jednak być dane przedstawione w pracy [...]. W pracy tej uzależniono wielkość emisji amoniaku od temperatury panującej na zewnątrz wskazując, iż przy temperaturze [...]°C emisja kształtuje się na poziomie [...] g/sztuka/doba, zaś przy temperaturze [...]°C emisja wzrasta do [...] g/sztuka/doba. W skali roku przy temperaturze [...]°C jedna norka emitowałaby zatem [...] kg ([...] g x [...] dni = [...] g; [...] g : [...] = [...] kg), zaś przy temperaturze [...]°C emisja wynosiłaby [...] kg ([...] x [...] dni = [...] g; [...] g : [...] = [...] kg). Zgodnie z danymi zawartymi na stronie Instytutu A. ([...]) powtórzonymi za danymi przedstawionymi w [...], średnia temperatura powietrza w Polsce w województwie [...] kształtuje się na poziomie [...]°C. W związku z powyższym mając na względzie przeciętną temperaturę powietrza w województwie [...] w pełni zasadne jest przyjęcie współczynnika emisyjnego wynoszącego [...] kg/rok/sztuka. Na taką wielkość emisji amoniaku wskazano także w opracowaniu [...]. W konkluzji skargi Spółka stwierdziła, że organ wydając decyzję oparł ją na rozporządzeniu zawierającym stawki kwotowe wydanym z pogwałceniem zasad konstytucyjnych. W związku z powyższym nie zachodzą przesłanki do obciążenia skarżącej opłatami za emisję amoniaku. Jednakże skarżąca z ostrożności procesowej wskazała, że nawet jeśli nałożenie na nią obowiązku zapłaty kwoty [...] zł nie stanowiłoby pogwałcenia norm konstytucyjnych, organ obliczając opłatę oparł się na współczynniku emisyjnym, który w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania. Stosując wskazany w opracowaniach naukowych współczynnik [...] kg/rok/sztuka stwierdziła, że emisja amoniaku z norm w [...] i [...] w [...] r. kształtowałaby się na poziomie [...] kg ([...] sztuk x [...] kg/rok/sztuka : [...] = [...] kg), a zatem opłata z tego tytułu wynosiłaby łącznie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na to, że została wniesiona na decyzję Marszałka Województwa, a z ostrożności o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że akt ten jest niezgodny z prawem. W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o jej odrzucenie, należy zauważyć, że wątpliwość organu II instancji jaka decyzja jest przedmiotem skargi wobec wskazania jako zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa, a zwłaszcza czy zachowany został administracyjny tok instancji, jest skutkiem błędnego sformułowania wniosku skargi. Błąd ten strona sprostowała w piśmie procesowym z dnia [...] r. wyjaśniając, że skarga została wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. i w związku z tym wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego sprostowania przy braku wątpliwości co tego, że zaskarżona decyzja Kolegium ma charakter ostatecznej w administracyjnym toku instancji oraz wobec niezwiązania sądu administracyjnego (art. 134 § 1p.p.s.a.) wnioskami skargi, za bezprzedmiotowy należało uznać wniosek SKO o odrzucenie skargi. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że w istocie skoncentrowane zostały one na dwóch aspektach, a mianowicie dopuszczalności ustalenia przez organy wysokości opłaty za wprowadzanie do powietrza amoniaku z ferm norek oraz na prawidłowości podstaw metodologicznych przyjętych w decyzjach przy obliczaniu wielkości emisji amoniaku do powietrza. Oceniając zasadność przedstawionego w skardze stanowiska, że brak jest podstaw do ustalenia przez organy wysokości opłaty za wprowadzanie do powietrza amoniaku z ferm norek należy stwierdzić, że zgodnie z art. 217 Konstytucji RP, nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Analizując charakter opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do środowiska można również przyjąć pogląd, że opłaty te wykazują cechy daniny publicznej, o której mowa w art. 217 Konstytucji. Przepisem ustawy Prawo ochrony środowiska – art. 290 ust. 1, prawodawca ustalił górne jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska. Natomiast mocą art. 284 ust. 1 ustawy, nałożył na podmioty korzystające ze środowiska obowiązek ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty i obowiązek wniesienia jej na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Zostały zatem spełnione warunki ustalenia w drodze ustawy obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska, w tym opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz górna wysokość ich jednostkowych stawek. Okoliczność natomiast, że Radzie Ministrów pozostawiona została możliwość ustalenia i różnicowania także niższych wysokości jednostkowych stawek opłat (art. 290 ust. 2 Poś) nie stanowi, w ocenie Sądu, uchybienia zasadom wynikającym z art. 217 Konstytucji. Stwierdzić bowiem należy, że wszelkie najistotniejsze elementy związane z ustaleniem obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska (podmiotowe, przedmiotowe) znalazły się w ustawie, którą jednocześnie określono maksymalną wysokość jednostkową opłat za korzystanie ze środowiska. W ocenie Sądu, przepis art. 217 Konstytucji RP nie ogranicza możliwości ustalenia w drodze aktu podustawowego rozwiązań łagodniejszych – korzystniejszych dla podmiotów zobowiązanych do uiszczania określonych opłat. Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstucyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2010 r., sygn. P 94/08, LEX nr 622222). Z tego względu Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 217 w zw. z art. 84 Konstytucji i tym samym nie dostrzegł podstaw do skierowania, na mocy art. 193 Konstytucji, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności powyższych rozwiązań normatywnych z Konstytucją. Nie budzi wątpliwości uprawnienie jak i powinność marszałka województwa do wydania decyzji w sytuacjach, o których mowa w art. 288 Poś. Przepis ten stanowi w ust. 1, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska: 1) nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska; 2) zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W sytuacjach określonych w ust. 2, marszałek województwa, stosownie do art. 288 ust. 2 Poś, dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych. Organ odwoławczy przyjął, że taki stan faktyczny, obligujący Marszałka Województwa do wymierzenia w drodze decyzji opłaty za wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających, powstałych w związku z działalnością ferm norek Spółki A., wystąpił w niniejszej sprawie. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że skarżąca Spółka, mimo ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 284 ust. 1 Poś, nie ustaliła we własnym zakresie wysokości należnej opłaty za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów i nie wniosła opłaty na rachunek urzędu marszałkowskiego. Zatem zgodzić się trzeba z SKO, że podjęte w tym zakresie działanie Marszałka zmierzające do wydania decyzji w sprawie było w pełni uzasadnione zarówno okolicznościami faktycznymi, jak i przepisami prawa. Jednakże w ocenie Sądu stawiane skargą zarzuty kwestionujące prawidłowość wymierzenia skarżącej spółce przedmiotowej opłaty uznać trzeba za zasadne. Po pierwsze, zastrzeżenia w kontekście art. 107 § 3 K.p.a. budzi uzasadnienie decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia rodzaju gazu odprowadzanego do powietrza, skoro Marszałek w jej uzasadnieniu wskazuje raz na siarkowodór, a w innym miejscu na amoniak. Mimo tej rozbieżności, której Kolegium nie dostrzegło i nie wyjaśniło, w decyzji drugoinstancyjnej przyjęto, że w sprawie niniejszej chodzi o amoniak. Nawet gdyby faktycznie gazem, którego dotyczy decyzja organu I instancji był amoniak, to taka niewyjaśniona rozbieżność nie powinna zaistnieć, bowiem świadczy o niedokładnej kontroli decyzji przez organ odwoławczy. Po drugie, w materiale dowodowym w aktach administracyjnych brak jest dowodu potwierdzającego dokonanie przez spółkę wpłaty części opłaty, co uniemożliwia kontrolę decyzji organu I instancji. Po trzecie, niezależnie od powołanych wyżej niejasności i braków, budzi również wątpliwości przyjęcie przez organy i zastosowanie do obliczeń należnej opłaty wskaźnika emisji w wysokości [...] kg/rok/szt. Jak wynika z akt sprawy, Marszałek Województwa pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Akademii A. z pytaniem, czy Pracownia [...] jest w posiadaniu danych dotyczących instalacji hodowli norek w kontekście wprowadzanych do powietrza zanieczyszczeń. W odpowiedzi z dnia [...] r. Kierownik Pracowni [...] Katedry [...] Akademii A. wskazał, że w Polsce nie ma opracowanych wskaźników emisji gazów szkodliwych (amoniaku, siarkowodoru), stąd odnieść się można jedynie do wyników badań naukowych lub opracowań europejskich. W opracowaniu [...] sporządzonym przez [...] dla [...] określono wskaźnik emisji amoniaku w wysokości [...] kg/rok/szt. Marszałek przyjmując powyższy wskaźnik [...] kg/rok/szt. wymierzył Spółce opłatę za wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających z ferm norek w [...] i [...]. Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest opracowania w którym, według informacji Akademii A., określono wskaźnik emisji amoniaku w wysokości [...] kg/rok/szt. Brak jest równocześnie jakiejkolwiek wzmianki, czy to w decyzjach lub pismach znajdujących się w zgromadzonych dokumentach, która wskazywałaby, że organ w ogóle opracowanie to uzyskał i się z nim zapoznał. W tym kontekście rodzi się szereg pytań i wątpliwości, które nie zostały w żaden sposób przez organy wyjaśnione. Nie jest chociażby znana data sporządzenia opracowania jak i data przeprowadzonych badań, które stanowiły jego podstawę. Ponadto, nie jest wiadome w jakich warunkach i w jakim okresie przeprowadzono badania, co stanowiło paszę zwierząt, a przede wszystkim na jakiej populacji przeprowadzono badania, tj. czy mogą być one uznane za wiarygodne. Tym samym nie sposób ocenić przydatności powołanego opracowania dla określenia wielkości emisji amoniaku przez norki hodowane przez Spółkę A. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wątpliwości tych nie wyjaśniły. W sytuacji, gdy organy zdecydowały się przyjąć i zastosować określony wskaźnik do obliczeń ilości wprowadzanego do powietrza amoniaku, to ich obowiązkiem było oprzeć się na przekonujących podstawach poprzez wskazanie przesłanek na podstawie których uznały, że metodyka badań, która legła u podstaw przyjęcia danego wskaźnika, jest wiarygodna i oparta na naukowych podwalinach. Jednocześnie, w ocenie Sądu, Marszałek Województwa poszukując kryteriów i metod ustalania opłaty za wprowadzanie do powietrza amoniaku z ferm norek, nie powinien poprzestać na jednym i to nie zweryfikowanym w jakimkolwiek zakresie opracowaniu, lecz podjąć próbę dotarcia także do innych materiałów badawczych, dążąc do uzyskania danych, pozwalających, w sposób najbardziej dokładny, ustalić poziom wprowadzanego do powietrza amoniaku z ferm norek. Do materiałów, które określają inne wartości wskaźników emisji amoniaku, jak wynika z treści skargi, dotrzeć udało się wszakże stronie skarżącej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania to organy administracji publicznej mają obowiązek stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), a także są zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ust. 1), a rozważania co do istotnych okoliczności sprawy zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). W decyzji organu drugiej instancji brak jest ponadto odniesienia się do zawartego w odwołaniu wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hodowli zwierząt i weterynarii - hodowli i biologii zwierząt, co stanowi naruszenie art. 78 § 1 w związku z art. 75 §1 i art. 77 § 1 k.p.a. Reasumując, organy obu instancji nie określiły w sposób jednoznaczny, za wprowadzenie jakiej substancji zanieczyszczającej stronie skarżącej w istocie wymierzona została kwestionowana opłata. Niezależnie jednak od tego, czy substancją tą był siarkowodór, czy też amoniak, którego wskaźniki emisji stanowiły podstawę ustalenia wysokości opłaty, w ocenie Sądu organy nie wykazały w sposób przekonujący, że zastosowanie wskaźnika [...] kg/rok/szt. dla wymierzenia opłaty za wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających z ferm w [...] i [...] było właściwe i uzasadnione. Skoro wysokość ww. wskaźnika ma istotne znaczenie dla obliczenia należnej opłaty, to uchybienie organu I instancji w tym zakresie, nie dostrzeżone przez organ II instancji, stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 103 § 3 K.p.a., a odniesieniu do SKO ponadto naruszenie art.78 §1 w związku z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w konsekwencji tych naruszeń- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, obowiązkiem organu orzekającego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie podjęcie niezbędnych kroków celem jednoznacznego określenia za emisję jakiej substancji ustalana będzie należna opłata, a następnie wyjaśnienie kwestii związanych ze sposobem ustalenia poziomu emisji danej substancji do środowiska przez hodowane w fermach norki i zastosowanymi wskaźnikami, które winno znaleźć należyte odzwierciedlenie w uzupełnionym materialne dowodowym i uzasadnieniu podjętej decyzji. Wobec zaś skomplikowanego charakteru sprawy, wymagającego wiadomości specjalnych z zakresu emisji gazów do powietrza wywołanej prowadzeniem hodowli norek, rzeczą organu I instancji będzie rozważenie potrzeby wystąpienia do Szkoły A. o wskazanie krajowej placówki naukowo-badawczej specjalizującej się w dziedzinie hodowli zwierząt futerkowych, a zwłaszcza norek, do której należałoby się zwrócić o udzielenie niezbędnych informacji z zakresu tego rodzaju emisji, a w razie takiej potrzeby o sporządzenie w sprawie stosownej opinii przez biegłego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w pkt I w sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.