II SA/Sz 176/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Zarządu Szpitala Miejskiego im. J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ś. z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. S. R. (dalej: "Wnioskodawca") w dniu 15 grudnia 2017 r. zwrócił się do Prezesa Zarządu Szpitala Miejskiego im. J. G. w Ś. Sp. z o.o. z prośbą o udostępnienie kopii wszystkich obowiązujących umów z prawnikami/kancelariami prawnymi. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezes Zarządu działając w imieniu Szpitala Miejskiego im. J. G. w Ś. Sp. z o.o. (dalej: "Szpital") odmówił Wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazany został art. 16 ust. 1 i art. 17 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) - dalej: "u.d.i.p." oraz art. 104, art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej: "k.p.a." W treści uzasadnienia Szpital powołał art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wskazując, że odpowiedzialnym za udostępnienie informacji publicznej oraz odmowę jej udostępnienia jest Zarząd Spółki (Zarząd Szpitala), jako organ uprawniony do jej reprezentowania. Ponadto odwołał się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazując na wynikające z tego przepisu ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Dodatkowo zwrócił uwagę na treść przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 1 września 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przenosząc ww. argumenty prawne na grunt rozpoznawanego wniosku, Szpital wskazał, że przeanalizował obowiązujące umowy o świadczenie usług prawnych. Analiza potwierdziła, że w obu umowach zostały umieszczone zapisy o poufności, zgodnie z którymi strony zobowiązały się do nieudostępniania ich treści osobom trzecim. Tym samym, każda z umów zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - kancelarii prawnej. Dotyczą one sposobu rozliczania kosztów zastępstwa procesowego, zasad ponoszenia wydatków i innych ewentualnych kosztów związanych ze świadczonymi usługami, sposobu komunikowania się prawników z klientem, w tym zasad dostępności w świadczeniu usług. Szpital podkreślił, że są to informacje organizacyjne, co do których wykonawca zastrzegł poufność. Skarżący pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję odmawiająca udzielenia informacji publicznej, wnosząc o uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie, - art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - dalej: "u.z.n.k.", poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową, - art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia. Przedstawiając argumenty na poparcie zajętego w sprawie stanowiska wskazał, że decyzja jest pozbawiona uzasadnienia. Brak w nim wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych stojących u podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe stoi w sprzeczności z art. 16 § 2 u.d.i.p. Wyjaśnił, iż wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. świadczy o wydaniu jej z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Szpital nie wskazał bowiem, w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na sytuację ekonomiczną kancelarii bądź jej kontrahentów albo kontrahentów Szpitala. Ponadto Szpital nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że zostały spełnione warunki decydujące o zaistnieniu tajemnicy przedsiębiorcy. Skarżący podkreślił, iż rolą prawa do informacji jest ujawnianie jak największej liczby informacji, które potencjalnie władze lub podmioty wykonujące zadania publiczne chciałby ukryć. Dlatego też każde ograniczenie jawności musi mieć charakter wyjątkowy, a podmiot zobowiązany winien działać na rzecz jawności. Wyraził również pogląd, że zawarcie we wnioskowanych umowach klauzul o zachowaniu ich poufności nie jest wystarczające dla oceny przez Szpital, czy zachodzą przesłanki do ograniczenia prawa w dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o oddalenie skargi w całości oraz obciążenie Skarżącego kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 21 grudnia 2017 r., nr [...] Szpitala Miejskiego im. J. G. w Ś. Sp. z o.o. o odmowie udzielenia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich obowiązujących umów z prawnikami/kancelariami prawnymi, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez wskazanie, że informacje te mają charakter informacji organizacyjnych, ponieważ dotyczą sposobu rozliczania kosztów zastępstwa procesowego, zasad ponoszenia wydatków i innych ewentualnych kosztów związanych ze świadczonymi usługami, sposobu komunikowania się prawników z klientem, w tym zasad dostępności w świadczeniu usług. W pierwszej kolejności wskazać należy na art. 2 § 1 u.d.i.p., który stanowi, że każdemu przysługuje - z zastrzeżeniem art. 5 - prawo dostępu do informacji publicznej. Na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z treści kontestowanego w sprawie rozstrzygnięcia wynika, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w związku z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zyskuje uzasadnienie. Nie była w sprawie kwestionowana natomiast okoliczność, że Szpital dysponuje majątkiem publicznym oraz że wykonuje zadania publiczne. Zdaniem składu orzekającego, treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji RP wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy przyjąć, że sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej, z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.). Następnie, konieczne jest zbadanie treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w ww. definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do ogólnego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W tych przypadkach podmiot zobowiązany musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z ww. przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy, możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; uprawdopodobnienie, że informacje te mają, ze względu na swój charakter, sposób zastosowania, itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (por. "Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów", M. Jabłoński, wyd. PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2013, str. 131). W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast podkreśla się, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy, wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wymienione powyżej przesłanki uznania wnioskowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy zostały spełnione. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że umowy dotyczące świadczenia obsługi prawnej nie zostały uprzednio upublicznione w jakiejkolwiek formie, nadto strony tych umów podjęły niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Mianowicie, w treści tych dokumentów znalazły się zapisy o poufności, zgodnie z którymi strony zobowiązane są do nieudostępniania ich osobom trzecim. Z powyższego wynika, że element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie został zachowany, bowiem strony umów w istocie podjęły działania w celu zachowania treści i danych zawartych w żądanych dokumentach w poufności. Wykazano zatem wolę objęcia ochroną wnioskowanych informacji przed nieuprawnioną ingerencją osób trzecich i podjęła w tym celu adekwatne środki. W niniejszej sprawie spełniona została również materialna przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Szpital powoływał się na to, że treść umów zawiera informacje organizacyjne obejmujące sposób rozliczania kosztów zastępstwa procesowego, zasady ponoszenia wydatków i innych ewentualnych kosztów związanych z wykonywanymi usługami oraz sposób komunikowania się prawników ze Szpitalem i zasady ich dostępności. Z tych względów Szpital zasadnie uznał, że informacje będące przedmiotem wniosku posiadają dla kancelarii prawnej oraz Szpitala wartość gospodarczą oraz handlową i z tego względu została na nie nałożona klauzula poufności. W przeciwieństwie np. do informacji dotyczących kosztów ponoszonych przez Szpital na obsługę prawną czy podmiotu, który te usługi świadczy. Podkreślenia wymaga, że Sąd w składzie orzekającym, realizując obowiązek rzeczywistej kontroli sprawy z zakresu udostępnienia informacji publicznej i dokonania oceny charakteru wniosku Skarżącego, doszedł do przekonania, że odmowa udostępnienia ww. umów o świadczenie obsługi prawnej jest w pełni uprawniona. Wynika to z roli jaką odgrywają w działalności kancelarii prawnych aspekty organizacyjne i techniczne podniesione przez Szpital w zaskarżonej decyzji. Informacje o powołanym powyżej charakterze, stanowią bowiem element budowania przewagi konkurencyjnej na rynku usług prawniczych. Konkurowanie bowiem o klienta nie ogranicza się jedynie do oferowania najniższej ceny, lecz również najszerszej gamy usług, o najwyższej jakości. W tym zakresie mieści się także sposób budowania relacji, poprzez wypracowanie konkurencyjnego modelu organizacji pracy, struktury i relacji z klientem. Bez wątpienia taką rolę spełniają powoływane w sprawie: sposób rozliczenia kosztów zastępstwa procesowego, zasady ponoszenia wydatków oraz komunikacja i dostępność. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, zasadnie Szpital odmówił dostępu do wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie doszło tym samym do naruszenia przepisów omawianej ustawy. Nie ma przy tym racji Skarżący, że zaskarżona decyzja nie ma prawidłowego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji pomimo jego syntetyczności (skrótowości) zaakcentowano znaczenie umów o świadczenie usług prawniczych dla interesów gospodarczych zarówno kancelarii, jak i Szpitala. Wskazano na istnienie klauzuli poufności, co istotniejsze - na charakter organizacyjny spornych informacji, a tym samym potwierdzono zaistnienie ustawowej przesłanki. Przedstawiona argumentacja, choć w istocie dość ograniczona, jest wystarczająca w kontekście przedmiotu żądania wniosku oraz wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 k.p.a. Uzasadnienie to nie nosi cech pozorności, ani dowolności i poddaje się kontroli Sądu. Wynika z niego, że Szpital wykazał formalny i materialny element tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądanych umów. Wyjaśnił również z jakich powodów ujawnienie tych dokumentów może doprowadzić do zaistnienia negatywnych skutków dla współpracujących z nim podmiotów. Sąd stwierdza, że wydana w sprawie decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym decyzję do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 u.z.n.k., czy też art. art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.